WTO对我国耕地总量平衡可能产生的冲击及对策

此文原载《资源·产业》2003年2月第5卷第1期

摘要 我国加入WT0后，必然要调整农业政策，改变农产品的进出口状况。本文分析了目前我国农业在参与国际竞争中的不利因素及对耕地总量平衡产生的冲击，并提出了相应的对策，认为要控制粮食进口规模，支持生产区粮食生产，推进农业结构调整步伐，防治耕地减少，提高出口产品竞争力。

关键词 WTO；耕地；农产品；冲击

最近，国务院发展研究中心课题组发布的研究报告指出：我国加入WTO，到2005年我国全部履行各项承诺，与不加入相比，GDP和社会福利收入将分别提高1955亿元人民币和1595亿元人民币（1995年价格），占当年GDP的1.5%和1.2%。届时，我国的汽车、仪器仪表、棉花、小麦等受到政策较高保护的农业部门和资本密集型部门，产出水平将有较大程度下降，而纺织、服装等劳动密集型部门，是主要的受益者。中国的服装产品出口在国际市场上的份额将提高10个百分点，而土地密集型的初级农产品的进口将有很大增加；到2010年，可能超过日本成为最重要的农产品进口国。对此，农业政策的调整、农产品进出口的变化是必然的，随之带来的耕地结构变化及总量减少的趋势是不可避免的。

1 我国农产品双高及产品质量差迫使农业政策必须进行调整

我国农产品国内供需现实是：大宗农产品高成本生产与低价交易、谷贱伤农并存；优质产品供不应求与劣质、假冒产品充斥市场同时存在。由于投入不足和机制上的问题，我国农业在参与国际竞争中处于不利地位。主要表现为如下两个方面。

1.1 高成本供应与高价格交易

2001年1～9月，我国主要粮油产品的市场价格均高于国际市场同类产品的价格。其中小麦、玉米高出20%～30%，大豆高出41%，豆油则高出106%，原来具有价格优势的大米也高于国际市场价格10%左右。究其原因，一是生产成本高，二是劳动生产效率低。据统计，1978～1998年间，我国农业生产成本除了1979、1982、1983、1986和1998年这5年粮食成本比上年下降外，其余年份粮食成本均在增长。1978年，生产每50千克粮食的含税生产成本为11.14元，而1997年，每50千克粮食的含税生产成本升为51.93元，19年间每年增加8.44%。撇开税金，中国粮食生产成本构成中的物质费用和用工费都在增加。1978年每亩粮食生产不含税成本为44.91元，1990年为101.35元，比1978年翻一番多，到1998年为254.14元，比1990年翻一番多。物质费用中增长较快的主要是农药、机械作业和排灌等费用；用工费则主要是劳动日工价上升。

研究表明，我国农业的土地生产率（单位面积产量）约为世界平均水平的3倍，仅低于荷兰和日本，居世界第三位。但农业劳动生产率则为世界平均水平的39%，与发达国家如美国、日本、法国、加拿大、澳大利亚等国家的农业劳动生产率相比，平均差距在100倍左右。高土地生产率和低劳动生产率的并存，一方面表明我国劳动力过剩（目前，我国农业劳动力为3.3亿人，富余1/3强）；另一方面说明我国土地资源缺乏，高土地生产率是以土地的养分过度流失，得不到及时休整为代价换来的。这种种植方式，长期下去势必会影响可耕地的持续生产能力。

1.2 难以逾越的技术壁垒

由于食品安全问题日益受到重视，许多发达国家制订出了更加严格的质量标准、环保标准、食品安全和动植物检验检疫标准。这也是我国农产品很难进入日本和欧洲市场的原因之一。2000年我国的蔬菜总产量高达4.4亿吨，人均占有350千克，而人均实际消费仅100千克左右，约有70%的菜最终扔掉、烂掉了。导致蔬菜滞销的，除了总量供过于求外，另一个重要因素是食品安全问题。

目前，我国农产品的质量标准很不规范。已经颁布实施的一些食品安全质量标准及法规，标准低于国际水平。而发达国家主要农产品都有健全的质量标准。由于许多新的食物种类和新的农药、兽药和化学品不断使用，也为食品安全标准的制定及与国际接轨带来极大困难，使产品失去了国际竞争优势。据报道，每年我国消费者因食物残留农药和化学添加剂中毒的人数超过10万人。最近的一项抽查表明，北京市场上的农产品，18%的有害残留超过国家规定标准，其中蛋品超标33%，蔬菜20%，水果18.7%，肉类17.6%。据前美国食品与药品管理局（FDA）官员、联合国粮农组织顾问鲁宾先生透露，2000年8月～2001年1月，美国FDA扣留了634批从我国进口的食品，原因是杂质、农药残留及食物添加剂含量高、标签不清等。目前，我国的龙井茶出口受到严格限制，遭到欧洲退货，原因就是“铅超标”。

2 WTO规则下农产品进出口趋势对我国加速农业结构调整的步伐

加入WTO以后，与其他成员国之间的贸易将会更加接近于“自由贸易”，将会更加有利于资源的有效配置。根据我国劳动力资源丰富、土地资源稀缺的禀赋特征，农产品进出口将趋于符合比较优势法则，而且这种趋势将会进一步得到加强。为使我国生产劳动密集型的高附加价值农产品发挥出口优势，在保证粮食安全的情况下，合理调整农业产业结构，发展劳动密集型的农产品是必要的选择。

2.1 农产品出口

第一，肉类加工品、蔬菜和水果加工品、奶制品等劳动密集的消费者导向型产品仍将是我国的主要出口产品，并将有较大增长。1992年，消费者导向型产品为中国第二大出口农产品，1993～1996年出口增长强劲，成为第一大出口农产品，1996年占59.91%。加入WTO后，由于国际市场的进一步开放和国内生产成本的降低，消费者导向型产品的出口将会有一定的增加，特别是肉类加工品、蔬菜和水果加工品的出口将会有较大幅度的增长。第二，淀粉、乳制品、鲜活动物、原糖、面粉和动物饲料等劳动密集的中间型产品的出口保持稳定。由于这部分产品的国际需求有限，而且国内与国际价格的差额不大，因此，中间产品出口大幅度增长的可能性较小，估计仍将维持在24%左右。第三，谷物、油籽、棉花等土地密集型产品的出口将趋于下降。具有土地密集型产品的生产在我国不具有比较优势，投入产出比较低，因此“入世”后，这部分产品成为了主要的受冲击对象。谷物、棉花等大宗农产品曾经是我国的重要出口商品，但是1995～1996年大幅度下降，农产品出口的比重只有15%左右。加入WTO后，这一比率进一步下降，土地密集型产品在出口中的地位也进一步削弱。

2.2 进口的农产品

第一，土地密集型产品的进口将有较大增长，特别是玉米、小麦等谷物，生产上不具有比较优势，“入世”后这部分产品的国内生产将逐年减少，减少部分将由进口弥补，从而造成土地密集型产品进口的增加。第二，中间产品进口稳定，变动不大。由于淀粉或奶制品、原糖、面粉、动物饲料等中间产品生产的国际分工已经基本形成，各国都在某些产品的生产上具有比较优势，进口替代的可能性不大，因此WTO对我国中间产品进口的影响不大。中间产品的进口仍将维持在40%左右。第三，消费者导向型产品肉禽蛋、奶制品、水果、蔬菜、水产品等的进口将呈下降趋势。由于我国在这部分产品的生产上具有比较优势，而且随着国内农产品市场和消费者市场的成熟，国内农产品生产者对市场的适应能力和对市场的预见性将会有所提高，因此这部分产品的进口替代作用将很明显。

3 WTO与粮食体制改革双重作用对可耕地总量平衡的冲击

加入WTO对可耕地总量的影响是间接的，它是由农业结构调整、农产品进出口决定的。从分析来看，我国农产品的进出口将逐步显示其遵循比较优势原则的倾向，即劳动密集型产品的进口将下降，出口将增加；而土地密集型产品的进口将增加，出口将下降。由此导致可耕地发生三个变化。

3.1 可耕地结构和总量变化

粮食作物种植面积减少，蔬菜类种植面积增加，导致灌溉水田、望天田、水浇地和旱地减少，菜地增加。

由于园地、牧草地、水域地等地类的增加，不可避免地占用可耕地，导致耕地总量的减少。据统计，1986～1995年，农业结构调整和灾毁耕地年均减少700万亩；2000年净减少的1443.5亩耕地中，农业结构调整减少398.4万亩，占近28%；如剔除土地整理增加部分，农业调整减少耕地占当年的比例将近40%。资料表明，1999～2001年全国粮食播种面积分别是16.97亿亩、16.07亿亩和15.67亿亩。从多年实践经验看，根据对现阶段我国粮食综合生产能力的分析，要实现产需总量的大体平衡，近期内全国粮食面积需要稳定在16.5%亿亩左右。尽管由于全国粮食储备和商业库存充足，在2000年粮食大幅度减产的情况下，仍能保持总量供求平衡。但是，如果继续调减粮食面积，连续出现年度产需较大缺口，就可能影响粮食安全。

3.2 受低价进口粮冲击，粮食播种面积由东至西递推式减少

1997年筹划、1998年开始实施的深化粮改举措，立足保护农民利益的根本，围绕农业粮食发展和升级的主题，狠抓农业粮食结构调整的主线，是符合我国国情和市场经济体制需要的，受到了广大农民的拥护。与此同时，农业结构调整也使耕地逐步减少。2001年8月20日召开的中央粮食工作会议，确定的是“放开销区，保护产区，省长负责，加强调控”的粮食流通体制改革思路。要求主销区“放开”市场，减少粮食播种面积，加快农业结构调整；主产区“敞开”收购农产品，保护农民种粮积极性。这对耕地总量的平衡将产生更大的潜在影响。

一是主销区播种面积减了30%～40%。2001年浙江省粮改工作先行一步，该省的早稻播种面积在去年已经调减34%的基础上，又减少了34%；北京2001年减少播种面积141.8万亩，降低30.7%；湖南为增加农民收入，2001年调减播种面积340.62万亩。很显然这一部分被减掉的粮食播种面积，在今后要恢复粮食生产是比较困难的。换个角度来看，即使保证粮食耕地的红线存在，但所能提供的粮食生产的数量很难达到；二是主产区面积的挑战，可以肯定东部地区所腾出的粮食市场供应空间有可能被国外的粮食所取代，这意味着新的库存积压。由此导致从2002年开始，中部地区也进行新的结构调整，减少粮食播种面积。由此我国粮食生产安全可能受到威胁。

4 在WTO规则下保证我国耕地总量平衡的对策建议

4.1 利用WTO规则控制粮食进口规模，支持主产区粮食生产

利用WTO规则控制粮食进口控制到一个合理的水平，也就是说不能让它挤占国内市场，对国内的粮食生产造成冲击。充分发挥“绿箱”作用，在WTO规则要求期限内，加大对粮食主生产区的支持及保护力度。尽快建成商品粮基地，稳住全国粮食生产的大头。同时，各地的粮食生产要按照口粮、加工用粮、饲料用粮对品质的不同要求，安全作物和品种布局，扩大优质稻谷、专用小麦、专用玉米及优质大豆生产。“绿箱”政策主要包括：

（1）一般性政府服务（如农业科研、病虫害控制、培训、推广与咨询服务、检疫、市场促销、基础设施服务等）；

（2）食物安全目的的公共储备；

（3）国内食品援助；

（4）与生产不挂钩的收入支持；

（5）自然灾害救济支付；

（6）通过投资提供的结构调整计划；

（7）地区援助计划；

（8）通过生产休耕计划提供的结构调整援助；

（9）通过资源休闲计划提供的结构调整援助；

（10）环境规划计划。

4.2 部门联合，加强组织与引导，稳步推进农业结构调整步伐

从粮食安全的角度，按照土地利用总体规划，以严格土地用途管制制度为着力点，联合农业部协调政策，共同稳步调整农业结构，防止粮食播种面积在短期内大幅度减少。根据土地利用规划，用经济杠杆严格限制耕地向园地、畜牧草地、水产用地等转变。

在粮食流通体制改革过程中，找准政府扶持点，培育有发展前景的品牌产品。按照公司＋农户的方式，组织分散的农户进行规模化生产。