二十世纪三十年代土地价格是多少

原载《河北学刊》2006年第5期p148～152

「文章日期」2006-08-29

「作者简介」朱文强（1947—），男，河北省徐水县人，中国社会科学院经济研究所副研究员，主要从事中国现代经济思想史研究。北京100836

「内容提要」本文以无锡、保定农村经济调查资料为例，说明农业土地经营小型化是中国近代以来农业发展的一个突出特点。人民公社对土地曾实行了大规模经营，由于诸多弊端，导致了农业生产的低效率。实行家庭联产承包责任制以后，中国农村重新回到一家一户的小规模经营方式，粮食产量大幅度提高。近年来，在无锡、保定地区，随着农民大规模向第二、三产业转移，并将土地转包给种田大户、村集体或工商企业，从而出现了土地适度规模经营、农业向现代化发展的喜人现象。但是，这种较高成本的农业现代化只能是少数经济发达地区才能做到的事情。

「英文摘要」This

paper，according to investigation data of ruraleconomy in Wuxi and Baoding ，shows

that one of the outstanding characteristicsis that land should be operated in

China in a small scale.The land operationin the times of people's commune leads

to low yield of grain.After thecontract system is carried out，land operation is

based on one householdand a lot of grain has been produced.In recent years

peasants in Wuxiand Baoding have begun to have access to the second and third

industries，and their lands have been given to larger households who are good at

grain，a transfer toward agricultural modernization，which is done only in afew

places of fast growth of

economy.

「关键词」农业/家庭经营/适度规模经营

20世纪中国农业经营规模经历了一个非常有趣的变化轨迹：在20世纪上半期，农业经营规模呈现出小型化趋势，直至中华人民共和国成立前后实行的历史上最彻底的平均分配耕地的土地改革，中国大陆农村成为清一色的个体农业。此后，农业经营规模又从1953年起开始向相反方向转化，即向集体所有制的规模经营转变。从1953年到1956年底，仅用四年时间，就基本上改变了中国几千年实行的家庭经营，到1958年，这种农业生产合作社又迅速过渡到“政社合一”的人民公社。但是，这种集体经营从1956年算起，只维持了二十五年时间，到1981年全面推行家庭联产承包责任制后，又重新回到家庭经营的轨道上去。如果从每个家庭平均占有的耕地数量看，由于人口的增加，其规模甚至还低于1956年农业合作化前，这种状况一直延续至今。怎样看待这种种植业历经曲折最终仍然回归小型化的历史趋势，以及它将怎样走向适度规模经营，其条件是什么？本文拟通过对无锡、保定七十年来的农户跟踪调查资料，来探讨这个问题。

一、无锡、保定七十年来农村土地经营规模的变化

（一）人均占有耕地面积的变化

七十年来，中国农业发展的一大矛盾就是人地矛盾，即人口的增长和耕地的减少。这一趋势见表1.

资料来源：根据四次无锡、保定农村经济调查资料整理②。

从表1可以看出，近七十年来，无锡和保定人均占有耕地面积逐渐减少的情况非常明了，这与中国整个农村人地矛盾日益尖锐的情况是一致的。

（二）人均经营耕地面积的变化

由于农民经营的耕地并非皆为己有，比如，解放前和解放初存在着土地典当及租佃的情况，现在亦有承包他人耕地和把耕地转包他人的情况。因此，实际上真正反映经营规模的是“经营耕地面积”。

土地典当分为典入和典出，租佃分为租入和租出，转包亦分为转入和转出。在土地私有的情况下，经营耕地面积的计算公式为：

经营耕地面积=占有耕地面积+典入面积-典出面积+租入面积-租出面积

在农村实行家庭联产承包责任制后，计算公式为：

经营耕地面积=承包集体耕地面积+自留地面积+承包他人面积-转包他人面积

据此计算出的无锡和保定被调查农户人均经营耕地面积的情况见表2.

资料来源：根据四次无锡、保定农村经济调查资料整理③。

从表2的数字来看，无论是无锡还是保定，农民的经营耕地面积皆越来越小，呈现出经营小型化的趋势。这显然与人均耕地面积越来越小有很大关联。

二、关于农村土地适度规模经营的问题

20世纪80年代初期，中国农村普遍实行了家庭联产承包责任制。这一方面促进了农业特别是粮食产量的提高，创造了巨大成就；另一方面给推广农业机械化带来了很大困难，成为进一步提高农业劳动生产率的一个障碍。因此，一些理论工作者开始提出土地规模经营的问题，认为应引导和组织农民向土地规模经营方向发展。在现实生活中，已经有一些地方开始实行土地适度规模经营。但是，也有许多人主张，现阶段不宜推行土地适度规模经营，认为推行土地适度规模经营将引起农民的恐慌和经营上的短期行为，造成社会不稳定并导致地力破坏及农业减产。

那么，到底应如何看待这一问题？据调查，以无锡、保定二地来说，目前，无锡的土地适度规模经营已发展到相当高的程度；而保定的土地适度规模发展程度则很低。这种巨大的差异正说明问题的实质所在。

无锡县是1982年春天实行家庭联产承包的。由于无锡县乡镇企业发达，大部分农民都进了乡镇企业。又由于种责任田既劳累又不挣钱，因此一部分农田出现了抛荒和半抛荒现象，而另一部分种田能手则由于田少很难发挥自己的特长。在此情况下，从1983年10月开始，责任田由种田大户耕作的规模经营（一般指户均15亩以上）就应运而生了。至1989年，全县共发展各种形式的规模经营248个，承包粮田面积9263亩。其中，种田大户占230个，经营面积8052亩，占规模经营面积的86.9％。

经过几年的实践和总结，种田大户日益暴露出种种弊端：一是种粮补贴过高，致使乡村集体背上了沉重的经济包袱，而且这种补贴只会扩大消费资金；二是种田大户不够稳定；三是种田大户自身抗灾能力差，要依靠其本身来建设现代农业有很大局限性。1989年，中共无锡县委、县政府开始引导发展村办农场形式为主的土地适度规模经营。到1993年底，全县土地适度规模经营单位已达1501个，经营面积11.7万亩，占全县承包粮田面积的18％，占全县承包责任田的54％；规模经营中有村办农场704个，经营面积7.5万亩，村办农场在土地规模经营面积中所占比重从1989年的13.1％上升到64％，成为全县规模经营的主要形式[1]（P70—73）。到1994年9月，无锡县土地适度规模经营试验通过了由农业部农村改革试验区办公室等单位组织的领导、专家、学者的考察、论证和验收。

此后，无锡县以及无锡市的土地适度规模经营继续发展。1997年底，锡山市（即原无锡县）基本实行适度规模经营的村占农业村总数的30％以上，经营面积占责任田面积的60％以上。无锡全市粮菜规模经营面积34.7万亩，其中，菜地3.1万亩，商品粮田规模经营比例达到52％[2]（P34）。1998年，锡山市农业规模经营机制进一步完善，全市土地规模经营面积达14.3万亩[3]（P307）。

近年来，无锡市的土地适度规模经营又有新的变化。一方面，种田大户的形式仍然存在，而且有的村办农场又变为由种田大户经营。另一方面，无锡市又开始建设“现代都市农业”。自2003年至今，有20多亿元的工商业资本投资到无锡的农业，建起了一批观光农业园区、生态农业园区、科技农业园区，等等，使无锡的农业又上了一个新台阶。这些农业园区从土地经营规模来讲，少则几百亩，多则数千亩甚至上万亩。土地集中的方式，多采用“反包倒租”的形式，即以行政村为单位，把几十甚至更多农户的土地集中起来租给办农业园区的企业（租期二三十年或更长），租地补偿款全部发放给农户。目前，无锡已初步形成南部丘陵山区高效茶果产业集群；锡东澄东经济林木产业集群；三沿（沿江、沿湖、沿河）特种水产产业集群；近郊精细蔬菜产业集群；环湖名优果品产业集群和环太湖休闲观光产业示范带，从而为无锡现代都市农业的建设打下了初步基础。农业产业集群的形成，有效带动了区域农业的发展。已涌现出果蔬特色镇、奶牛之乡、苗木特色镇、水蜜桃之乡等特色农业镇38个，特色种养基地121个，培育出一大批省、市名牌农产品。全市50家国家级、省级和市级农业龙头企业，2005年完成销售收入169亿元，实现利税8.35亿元，带动农户85万人，增加了农民收入。2005年，无锡农民人均纯收入已突破8000元。

保定土地经营情况与无锡县大相径庭，至今仍保持着小农经济的特色，即使有过种田大户，也是凤毛麟角。那么，为什么在无锡效果非常好的土地适度规模经营在保定却没有出现呢？我们认为，这是由于无锡和保定两地经济发展的状况不同所决定的。

第一，无锡市经济实力非常强大。1991年，无锡市的经济发展水平在全国289个地级以上城市中居第7位。无锡市的无锡县乡镇工业发展程度自1980年连续10年位居全国县级之首之后，又连续三届（1991、1992、1994年）位居国务院经济研究中心和国家统计局评定的全国农村综合实力百强县之首。无锡市的江阴市和宜兴市也在历届评定中位居百强县的较前之列。地方经济实力强大，就会为推行一项政策（如土地适度规模经营）提供一定的物质支持。

第二，在无锡市农村社会总产值中，第二、三产业占的比重很高，农业占的比重很低。20世纪80年代后期，无锡市农村社会总产值的构成详见表3.

从表3可以看出，无锡农村第二、三产业的产值从20世纪80年代末期就已经占到农村社会总产值的90％。因此，无锡农村的第二、三产业就可以吸收大量的农业中的剩余劳动力。这是无锡推行土地适度规模经营的一个重要条件。

保定市农村社会总产值的情况详见表4.

资料来源：根据《保定市年鉴（1991）》第85页资料整理。

从表3、表4可以看出，1990年，无锡市农业占农村社会总产值的比重仅为9.0％，而保定市农业占农村社会总产值的比重高达45.8％。保定农业占农村社会总产值的比重比无锡高得多，表明保定农村第二、三产业不发达，农业中的剩余劳动力转不出去，因此，更多的人会依赖土地而生活。

第三，无锡农民已经很少依赖农业收入。七十年来，无锡、保定农民的种植业收入在农民家庭总收入中的比重变化情况见表5、表6.

资料来源：根据四次无锡、保定农村经济调查资料整理④。

资料来源：根据四次无锡、保定农村经济调查资料整理⑤。

1949年以后，无论是无锡还是保定，虽然种植业收入在家庭总收入中的比重都是逐渐下降的，但是，保定种植业收入在家庭总收入中的比重始终高于无锡。1986年，无锡种植业收入在家庭总收入中的比重为17.31％，保定为36.45％；1997年，无锡种植业收入在家庭总收入中的比重为7.44％，保定为22.37％。这表明无锡农户在取得收入方面已经很少依赖种田了。

无锡的乡镇企业极为发达，许多农户把土地转包给他人，自己到乡镇企业工作。这样做不仅劳动强度低，而且收入高，农户何乐而不为呢？这为许多农户放弃土地经营提供了条件。

保定情况有所不同。保定乡镇企业很少，农民很难在乡镇企业找到工作。许多人在农活少的时候外出打工，但是由于没有什么技术，打工收入非常低。因此，对许多农户来说，农业收入还是很重要的。特别是对于没有外出打工人员的家庭，农业收入的实物形态就是他们用以活命的口粮，所以，耕地是不能转让出去的。

上述比较说明，无锡能够实行土地适度规模经营是以当地经济发展水平为基础的，是以农户有10多倍于种植业收入的非农产业收入为后盾的。

保定农村的经济发展水平在中国属于中等，该地区农民至今还不愿放弃土地，可想而知，那些第二、三产业发展水平更低的地区，其他收入来源更少的地区，土地对农民该有多么重要。

对于无锡实行土地适度规模经营，我们并不反对，而且从长远的观点来看，我们甚至认为它是许多地区将来的发展方向。但从目前全国农村的经济发展水平来看，能达到无锡市经济发展水平的地区还很少，因此，无锡的土地适度规模经营在全国应看作是少数的特例。如果现在就普遍推广这一做法，特别是在责任田具有维持基本生活条件功能的农村将可能引起巨大震动，对稳定农民、农业生产是不利的。因此，目前尚不宜在全国提倡发展规模经营，仍应贯彻中央土地承包期再延长三十年的政策，切实保证土地家庭承包制度的长时期的稳定。

三、“小农经济”下如何实行农业机械化

农业小规模家庭经营无疑存在着许多问题，最明显的一个就是如何发展农业机械化的问题。实行家庭联产承包责任制之初，北方许多农户家里买了驴，南方许多农户家里添了牛，只有部分农户购置了小型拖拉机，配套农机具也很少。至于大中型拖拉机，一般都是分田到户时公社或大队把一些拖拉机作价卖给个别农户的。由于都是旧机器，技术状态不是太好，加上初次分田时为了把好地、坏地、远地、近地照顾到每一家，土地分得非常零碎，人们当时也还没有形成有偿服务的概念，所以，仅有的一点大中型拖拉机也没有为农民发挥出应有的作用。除了少数农业机械化基础较好的地区，当时农村的农业机械化水平比人民公社时期一下倒退了许多年。

不发展农业机械化，不仅大忙季节农民非常辛苦，农业的劳动生产率也很难提高，农业的现代化也不可能实现。发展机械化，据以往经验，必须扩大土地规模，搞土地适度规模经营。但是，如前所述，对于中国大部分地区来说，还不能实行土地适度规模经营。那么，农业机械化与小农经济的矛盾应当怎样解决呢？

无锡走的是发展土地适度规模经营、自己购置农业机械、建立村社会化服务组织、为村办农场和村农户共同服务的道路。其农业机械化水平在某些个别方面甚至已经超过了有的发达国家的水平，它的农业正在向现代化迈进。无锡发达的乡镇工业已经开始反哺农业，无锡已经走上自力更生以工建农的路子。以无锡市的无锡县为例，据统计，1987—1993年的7年间，全县共投入农业建设资金4.9亿元，其中用于添置农业机械投入7791万元。7年间，全县农机化技术装备不断增强，平均每年增加上海50型拖拉机150台，累计保有量已达1951台；每年增加桂林2号联合收割机210台，累计保有量已达1702台；每年新增插秧机60台，累计保有量已达471台。全县农机总动力已达57.67万千瓦，每百亩耕地拥有69千瓦。全县中型拖拉机机耕率已达97.9％，“三麦”联合收割率达91％，机插秧面积超过4.5万亩。除水稻收割以外，全县已基本实现了耕地、耙田、排灌、植保、脱粒、运输、田间管理及农副产品加工的机械化和半机械化[1]（P75—76）。农业机械化达到如此高的程度无疑是令人高兴的。这不仅是广大农民的理想，也是广大农村发展的方向。

可是，中国广大农村目前仍没有无锡那样的经济实力，因此，都要走无锡式的农业机械化道路是不可能的。那么，在经济不发达的农村，农业机械化的路该怎么走呢？

我们看到，在保定农村，农业机械化的发展呈现多种形式：一是有农机的农户自我服务；二是农机大户和农业机械化组织为本地农户有偿服务；三是保定市农机管理部门组织农机大户和农业机械化组织参与小麦跨区机收这样的跨地区的社会化服务。笔者认为，保定的这些农业机械化服务方式，可能更适合中国大部分地区的实际情况。

四、几点启示和政策建议

1.中国地域广大，各地的自然条件、社会情况和经济水平千差万别，在推广农业政策时绝不可以一刀切，一哄而上。

2.中国的人地矛盾极为尖锐，这是一条基本国情，因此，凡涉及到农民的土地问题必须极为谨慎，否则将会引起农民的波动，进而对中国的农业产生巨大影响。

3.在推进中国农业现代化，进行土地适度规模经营，以及关于农民合作组织等问题上，决不能再次犯推动农业合作化时急于求成的错误。

4.对于利用各种机会、各种办法侵占农村耕地，从中谋私的行为必须严厉打击。应把保护土地列为各级领导部门的考核内容。

注释：

①农村土地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，本文的研究对象为其中的耕地。

②1957年人均占有耕地面积包括被调查农户私有的和入社的耕地。1997年人均占有耕地面积即农户承包集体耕地面积，其中部分农户自留地已计入承包集体耕地，部分农户自留地未计入承包集体耕地。

③1986年人均经营耕地面积沿用人均占有耕地面积。1997年人均经营耕地面积包括部分农户的自留地面积。

④（1）无锡1929—1957年收入数据低于“总收入”但高于“纯收入”，1986年收入数据近似于“纯收入”，1997年收入数据为“纯收入”数据。

（2）1929、1936、1948、1957年收入在1958年第二次无锡保定调查时已统一换算成1957年人民币价格。1986和1997年收入为当年人民币价格。

⑤（1）保定1930—1957年收入数据为“总收入”，1986年收入数据近似于“纯收入”，1997年收入数据为“纯收入”数据。

（2）1930、1936、1946、1957年收入在1958年第二次无锡保定调查时已统一换算成1957年人民币价格。1986和1997年收入为当年人民币价格。

「参考文献」

[1]吴耀良。锡山市农业现代化道路探索[M].北京：中国农业出版社，1995.

[2]中国社会科学院经济研究所课题组。中国村庄经济[M].北京：中国财政经济出版社，1999.

[3]无锡市地方志编纂委员会。无锡年鉴（1986—1990）[M].上海：上海人民出版社，1992.

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本文收入文库时间为2007年11月27日。

文章来源：原载《河北学刊》2006年第5期

我国耕地后备资源特点及利用措施

湖南农技特岗2023年还招生。

湖南省2023年基层农技特岗人员定向培养计划表已经公布，今年共招生475人，本科、专科分别招生255人和220人。这份招生计划的公布，标志着湖南省农业科技创新事业迈上了新台阶。招生数量适中、职位涉及全面，旨在培养更多的农业科技人才。

本科设置2个专业，其中：湖南农业大学设农学、农业机械化及其自动化专业；湖南文理学院、湖南人文科技学院设农学专业。专科设置5个专业，其中：湖南生物机电职业技术学院设园艺技术、农业装备应用技术专业；怀化职业技术学院设现代农业技术专业。

学制及培养模式方面，专科三年制、本科四年制，最后一个学期回到生源地，由各县市区农业农村局分派到乡镇农技推广机构实习。湖南农技特岗招生计划的学制及培养模式非常贴近实际需求，更加符合农业科技人才的特殊要求。

湖南农技特岗招生的好处：

1、湖南农技特岗招生可以促进农业科技水平的提高。

通过引入优秀的农业科技人才，可以加速农业现代化的步伐，推动农业科技的创新和应用，提升农业产业的质量和效益。这不仅有利于解决当前农业发展中面临的问题，也为未来农业可持续发展奠定了坚实的基础。

2、湖南农技特岗招生可以为青年人才提供更广阔的发展空间。

对于那些有志于投身农业科技领域的年轻人来说，湖南农技特岗计划提供了一个独特的机会和平台，让年轻人在实践中探索、成长，并最终成为一名优秀的农业科技人才。

3、湖南农技特岗计划的实施可以促进农村经济社会发展。

通过培养更多的高素质农业科技人才，可以实现农村人才流动和技术融合，提升农村经济效益和市场竞争力，推动农村现代化和农业产业升级。

耕地后备资源是指在当前技术条件下，能够通过开发、复垦措施改变成为耕地的后备土地资源。

随着我国社会经济的快速发展，城市化、工业化步伐加快，大量的耕地转为建设用地。据统计，1949～1996年，平均每年减少耕地82.2万公顷。1997～2000年期间占用耕地344万公顷，其中建设占用耕地73.7万公顷。实现耕地总量动态平衡，一方面是要尽量减少耕地的占用，保护好现有的耕地；另一方面，适度、适量地开发一部分耕地后备资源，以弥补经济发展和生态环境建设所引起的耕地面积的减少。今后，随着经济结构调整、城市化和生态环境保护与建设等一系列政策的实施，耕地减少的趋势将会进一步加大。从国家粮食安全大计出发，保护耕地是我国的基本国策。

1 耕地后备资源数量与分布

我国共有集中成片、具有一定规模的耕地后备资源734.4万公顷，其中可开垦土地701.7万公顷，可复垦土地32.7万公顷（表1）。在可开垦耕地后备资源中，可开垦荒草地为361.6万公顷，可开垦盐碱地为80.0万公顷，可开垦沼泽地为19.7万公顷，可开垦苇地为14.6万公顷，可开垦滩涂为54.7万公顷，其他可开垦耕地后备资源为171.1万公顷；在可复垦耕地后备资源中，可复垦废弃压占破坏地为16.6万公顷，可复垦塌陷地为4.7万公顷，可复垦自然灾害毁损地为11.5万公顷。

全国31个省（市、区）都有耕地后备资源，但分布极不均匀。我国的耕地后备资源主要分布在北方和西部的干旱地区，其中，蒙新区的耕地后备资源占全国的52.24%，黄土高原区占全国的12.07%。新疆耕地后备资源最为丰富，其面积达331.9万公顷，占全国耕地后备资源的45.36%，其次为甘肃省，面积为75.1万公顷，占10.26%，二者合计为55.62%。南方和东部的耕地后备资源比较少，只有拥有比较多沿海滩涂的山东省达到了全国耕地后备资源的5%。

表1 我国耕地后备资源类型构成 单位：万公顷

2 我国耕地后备资源特点

2.1 后备土地资源丰富，但耕地后备资源比重低

根据土地资源调查2002年变更数据，我国水域中的苇地、滩涂以及未利用土地面积为27224.82万公顷，其中具有潜在利用价值的后备土地资源面积约为8873.99万公顷，后备土地资源相当丰富。但是，由于各种自然条件，如气候、地形、土壤以及水资源条件的限制，可以直接开发为耕地的后备土地资源并不多。集中成片的耕地后备资源只有734.4万公顷，仅占后备土地资源面积的8.24%。

2.2 耕地后备资源空间分布与人口空间分布不协调

我国耕地后备资源空间分布极不平衡。45.62%的耕地后备资源集中分布在新疆和甘肃，其他省（区、市）比较少。西北地区的新疆、甘肃、宁夏、内蒙和青海耕地后备资源丰富，我国成片的耕地后备资源主要分布于此，其面积为482.91万公顷，占全国耕地后备资源的66%。西南地区的云南、贵州、四川、重庆的耕地后备资源面积为32.3万公顷，占全国耕地后备资源的4.42%。在人口密度比较大的几个区域，如华北区、华东区和华南区，耕地后备资源都比较少。耕地后备资源的这种空间分布特点与人口空间分布明显不协调，给耕地后备资源的开发利用造成了一定的困难，同时也说明耕地后备资源开发对于全国的耕地资源与人口的重新布局与配置具有重要意义。

2.3 耕地后备资源以可开垦耕地后备资源为主

全国734.4万公顷耕地后备资源中，有701.7万公顷为可开垦耕地后备资源，占耕地后备资源总量的95.55%，因此，耕地后备资源以可开垦耕地后备资源为主。同时，虽然可复垦耕地后备资源面积少，面积较大而连片的可复垦耕地后备资源面积更少，但是由于可复垦耕地后备资源大多分布在区位比较好，经济条件比较发达的人口密集区，且主要以自然灾毁地为主，复垦为耕地的工程成本低，搞好可复垦耕地后备资源的开发，对于缓解当地人地矛盾，改善土地生态环境具有重要的作用。

2.4 耕地后备资源的生态背景不良，土地质量较差

到目前为止，许多生态条件较好，土地质量较高的成片耕地后备资源已经基本得到开发，而现有的耕地后备资源大多生态背景不良、土地质量较差。我国耕地后备资源主要分布在生态环境脆弱的西北干旱、半干旱地区，耕地后备资源存在着干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，且一般限制强度较大，土地质量较差。另外，东部地区的耕地后备资源中，滩涂、苇地等湿地占有比较大的比例，这些湿地对于生物多样性保护具有重要意义，多属于极度生态敏感区，应注意重点保护。鉴于上述状况，如果要开发现有的耕地后备资源，一般要防止开发中对土地本身生态质量和周边环境可能造成的危害，同时还必须进行以引水、灌溉等为主的工程建设，总体上，现有耕地后备资源的开发难度较大，工程耗资多，需要国家和地方政府的统一规划和资助。

3 我国耕地后备资源开发复垦的主要措施

基于我国人多地少的基本国情，尤其在经济发展和生态环境建设的双重目标下，依据生态保护和开发并举的基本原则，合理开发一部分耕地后备资源，对于稳定耕地面积，确保我国粮食安全和可持续发展战略的顺利实施具有重要的社会经济意义。

3.1 制定合理的分区开发复垦战略

我国的耕地后备资源具有明显的地域性特点，开发复垦工作应坚持因地制宜的原则，实行分区开发，分区治理。要在进一步做好耕地后备资源评价和分析的基础上，制定符合区域可持续发展的耕地后备资源开发复垦战略，做到经济效益、社会效益和生态效益的统一。在经济效益方面，集中开发条件较好、投资少、见效快的后备资源；种植业开发同加工业开发相结合，按产业化的方向搞好农副产品的深加工，使农副产品多次增值；适应市场的需要，适时调整生产结构，生产区域优势产品。在生态效益方面，开发耕地后备资源一定要立足当前，着眼长远，农业开发同区域的环境保护相协调。开发利用一定要充分论证，并采取必要的工程措施，防风固沙，控制水土流失，提高防灾抗灾能力，严防灾害对生态环境的破坏。

3.2 集中财力，搞好重点工程建设

集中连片的耕地后备资源，大部分属于国家所有。对于这些耕地后备资源，政府部门要予以足够的重视，充分地管好、用好，发挥最好的效益。为了实现政府的统一管理、宏观调控以及市场经济的规模效益，要创造条件，使田块连片，开发一片，见效一片。要通过增加劳动、资金（特别是政府投资）和科技投入，集中力量搞好一些重点区域的重大开发复垦工程。

3.3 搞好生态建设等配套工程建设

在耕地后备资源开发复垦工程中，要针对区域的生态环境问题，做好生态建设等配套工程。比如，在干旱区开发荒草地，一定要做好荒漠化防治工程，防止造成新的土地荒漠化；在黄土高原区，一定要搞好水土保持工程；在沿海的滩涂开发中，要注意做好湿地保护和生物多样性保护等生态工程。

3.4 构建开发复垦的产业化机制，实现集约开发

根据实际条件，资金短缺劳力比较充裕的地区，可发展劳动密集型产业，以劳动积累代替资金投入，搞好精耕细作，提高单产。劳力较少资金比较充足的地区，应发展资金密集型产业，高投入高产出。实行区域化、专业化生产，加速产业化发展进程，以利于劳动分工和社会化服务，提高劳动生产率。加强农田基本建设，改善生产条件，提高耕地综合生产能力。增加科技投入，提高农业增产的科技含量，使耕地单产迈上新台阶。采取切实可行的措施，因地制宜扩大耕地的开发规模，发展农业机械化，提高劳动生产率和规模效益。完善耕地后备资源开发的产业政策、金融政策、财政政策、市场政策体系，构建耕地后备资源可持续利用管理的经济机制。

3.5 建立耕地后备资源监测、预警系统

利用遥感和信息系统技术，对耕地后备资源利用包括盐渍化、水土流失和土壤改良等状况进行动态监测，确立科学的评估系统，制定包括社会效益、经济效益、生态效益相结合的评估指标，及时把握其变化特点、原因和规律。在监测结果的基础上，制定动态的耕地后备资源开发与保护规划，充分分析，综合评估各地区的土地开发与保护方案，确保资源合理利用。

4 开发利用政策建议

从国家宏观政策上看，我国土地资源开发利用，关键在于正确处理开发利用与生态保护的关系问题。如西部地区生态环境脆弱，土地退化严重，但恰恰是西部地区，特别是西北地区是我国后备土地资源的富集区。后备土地资源开发具有两重性，一方面如开发得当，可以有效地改善区域的生态环境；另一方面，如不尊重客观规律，极有可能导致区域生态环境的恶化。因此，在土地资源开发中，必须克服两种错误倾向，一是不尊重客观规律，盲目开发，不重视生态保护，最终导致开发的失败和区域生态环境的退化；另一种是唯生态保护而生态保护，排斥土地资源的开发利用。事实上，土地资源开发，如果开发方式和手段得当，不是强行向自然索取，而是在原有的基础上通过治理、利用、改造与保护，建立新的生态体系，其系统的生产力就会大大提高。实践证明，实事求是的思维方式、科学的态度和手段、先进的管理和组织方式以及符合实际的融资方式和利益分配机制是土地资源开发成功与否的重要条件。

4.1 在保护生态环境的前提下，适度开发部分耕地后备资源，努力实现耕地“占补平衡”的战略目标

保护和合理利用土地资源，增强土地资源的保障和供给能力，促进社会经济可持续发展，是我国土地资源利用和保护的一贯方针。由于受人口增长、经济发展和生态环境保护与建设等综合因素的影响，我国土地资源保护和利用正承受来自三方面的巨大压力，即人口持续增长对食物和生存空间的需求给土地资源保护和利用带来的压力，社会经济快速发展对土地资源总量需求的压力以及生态建设和环境保护对土地资源利用方式改变所形成的压力。从总体趋势上，我国人口将逐步接近土地资源承载能力的限度，各业用地矛盾将进一步加剧，耕地、林地、湿地等一些重要土地资源短缺问题将越来越突出，土地利用环境退化趋势在近期难以改变，我国土地资源保护和利用面临的形势非常严峻。

今后十几年是我国社会经济发展的关键时期。随着加强水利、交通和能源基础性建设，积极推进城镇化、工业化等国家宏观社会经济政策的逐步实施以及西部大开发在深度和广度上逐渐展开，非农建设用地和农业结构调整对耕地的需求将进一步加大，对耕地资源形成了较大压力。据预测，到2010年和2030年，因建设占用、农业结构调整和自然灾毁等所造成的耕地减少将分别达到200万公顷和600万公顷，耕地“占补平衡”的任务相当艰巨。在积极开展土地整理和土地复垦的基础上，按照“在保护中开发，开发中保护”的基本原则，选择耕地后备资源开垦条件好，并具有建立国家级开发复垦基地条件的地区，进行耕地后备资源开发，补充耕地面积，实现国家耕地“占补平衡”的战略目标。

4.2 合理利用水土资源，科学制定国家级后备土地资源开发规划

我国集中连片耕地后备资源主要分布于西北干旱、半干旱地区以及东部的沿海滩涂地区，这些地区多地处生态脆弱带，在开发过程中，稍有不慎，就可能引起当地生态环境的破坏，甚至形成灾难性的后果。要开发这些地区的耕地后备资源，必须有水，而水资源利用还不能仅从局部利益出发，必须把上下游作为一个总体来考虑，否则，会引起局域乃至全局性的生态退化，我国特别是西部地区耕地后备资源开发实际上是水土资源综合开发。所以，开发耕地后备资源前提是从全局生态环境保护出发，制定针对建立国家级土地开发基地的耕地后备资源开发规划，以达到有计划地规模化开发耕地后备资源的目的。

4.3 建立土地开发项目管理制度，实行土地开发的科学管理

针对具体耕地后备资源开发项目，在进行开发前，必须组织多领域的专业技术人员，从不同角度调查、研究与土地开发项目有关的自然、社会、经济和技术资料，分析、比较可能的投资建设和施工设计方案，预测项目的社会、经济和生态效益或后果，在此基础上，形成土地开发项目的可行性研究报告。编制具体实施计划，组织力量和资金实际实施，定期进行技术、质量和财务监督，实行土地开发项目的全程跟踪管理。有效保证土地开发项目的科学性和顺利实施，同时也是对土地开发进行科学化管理的关键，可以防治土地开发的短期行为，确保土地开发资金的专款专用和工程质量。

4.4 建立和完善土地开发多元化融资机制，提供土地开发资金保障

土地开发是一项耗资巨大的工程，需要有大量资金保障。在组织大规模的土地开发项目时，政府投资是一项重要的资金来源。但针对具体的土地开发项目，为了减轻政府投资压力，有必要按照市场规律，建立和完善土地开发多元化融资机制，包括通过合作、股份、独资等形式，引进国外和内地资金，成立土地开发企业进行土地资源开发。从目前新疆土地开发的经验看，只要本着谁投资、谁开发、谁收益、谁负责原则，即有责有偿、风险与利益共存的原则，建立公平合理的土地开发市场机制，就可以极大地提高投资者的投资积极性。建立土地开发多元化融资机制，有效地推进土地开发进程和当地社会经济的繁荣，同时可以减轻国家财政压力。

4.5 明晰和稳定产权，建立土地开发收益的公平分配机制

20世纪80年代初期农村推行的划分责任山、自留地、鼓励农民植树造林政策，由于土地产权不明晰，农民担心土地承包不稳定，积极性不高，效果不明显。80年代后期实行“四荒”拍卖或租赁承包，农民或其他投资者出一笔钱就可以得到几十年长期的土地使用收益权，而且还规定在出让期间允许转让、出租或抵押，极大地调动了各方面投资开发的积极性，推动了“四荒”资源的合理开发利用。借鉴上述的经验和教训，耕地后备资源开发，必须从法律角度确立待开发土地的使用权，建立稳定合理的土地开发收益分配机制，才能极大地刺激投资主体进行长期的开发复垦投入，调动国家、集体和个人开发的积极性。