用水权改革的有利影响
2004年,从 宁夏将国家分配的40亿立方米黄河水资源分配到5个地级市开始,就进入到一个全新用水时代。此后,在既无前人经验可考,少有国外经验案例可鉴的情况下,宁夏的用水权改革从明确用水权、转换用水权,到建立水市场,促成水交易,一路摸着石头走到了全国前列。
进入新发展阶段,深化用水权改革已经不同于以往的“迫切需要”,而是“势在必行”的“硬要求”。日前,自治区党委和政府召开建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区第四次推进会,研究部署用水权、土地权、排污权、山林权“四权”改革。水是谁的?什么是“商品水”?未来用水会很难、很贵吗?用水权改革会怎样影响经济社会生活?在这次会议上,轮廓逐渐清晰。
必须关心的问题:水是谁的?
在水资源丰富时期,这个问题实在没有必要纠结。水权改革就是要破除“节与不节一个样、节多节少一个样”的壁垒,真正体现水的 稀缺价值。因此,改革首先要确定水是谁的。
我们说的水,所指的是水资源的 使用权。考虑到各地实际 用水量、 用水效率、未来经济社会发展的需求等因素,全区将初始用水权逐级分配到基层行政区域和微观用户。这与土地承包制类似,土地仍归集体所有,使用权则分给农户。未来,宁夏将更加精细地核定用水权, 农业用水权将逐级分解到乡镇、村组或支斗渠, 确权到有效计量最小单元,工业用水权将确权到用水企业。
所有的水资源都要确权吗?
首先,自治区最早将黄河水进行确权,后来将用水红线内的地下水、地表水、非常规水等各类水资源,进行了优化配置和确权。如今,我区将 生态用水单独划分配置,因此确权不但不影响生态用水,若合理推进还有利于生态建设。
其次,虽然生态用水没有确权,但其用量有严格的使用规定。宁夏将建立河湖湿地生态流量监测预警机制,确定主要河湖湿地最小用水量,适量增加补水量,严禁人造规模化水面景观,确保生态基流稳定。比如, 清水河的生态流量不低于立方米每秒、 苦水河的生态流量不低于立方米每秒,保证“细水长流”。
对景观性和娱乐性用水,严禁消耗黄河水。未来,宁夏还会建立体现公益性的生态用水价格体系,确保生态用水适量有度。
对民生用水,自治区水利厅法规与水资源处有关负责人表示,水权分配将优先保障民众生活用水。但城乡生活全面实行居民用水阶梯价格和非居民用水超定额累计加价制度,因此今后居家用水也要“斤斤计较”。为了让 供水企业扛起管理主体作用,宁夏还将深化两项“触及灵魂”的改革举措:城乡生活用水超计划超定额征收的水费由供水企业使用转为财政收入,公共管网取水的计税环节前置到取水前征税。
用水价格:用水权改革绕不开的内容
农业用水水价低, 工业用水水价高,今后,工业用水、城市用水会不会挤占农业农村用水?
在宁夏,农业用水有 灌溉定额。但当前的农业水价无法倒逼农户集约高效用水。对此,我区农业水价综合改革将同步推进,逐步适度提高农业水价。实际上,随着农业智能化、规范化、精准化 灌溉流量监测,灌溉真正从“按亩收费”转变为“按实际灌水量收费”后,农业用水精准明补和 节水奖励机制也会让节水农户得到更多改革红利。
用水权商品化之后,宁夏将会根据水资源稀缺程度、工农业节水潜力等,综合确定区域间、行业间、灌域间、用水户间用水权交易 基准价。“十四五”期间,农户暂免 缴纳农业初始用水权有偿使用费用,以后根据经济社会发展形势确定是否缴纳或部分缴纳。此外,农户节约后“富裕”的用水权,可在水市场进行市场化交易,收益归农户所有。
真正会感受到压力的,是无证取水违法违规的工业企业。未来,无证取水不仅成本高于工业用水权基准价,还要面临高价也买不到水的情况。未来新增的二三产业企业,许多需要在市场上去购买用水权,而随着用水权越来越稀缺,用水成本会持续增加。
水资源有丰枯变化,来水不足时,权利如何保障?
水权是按照多年平均水量来分配的,遇到枯水年,用户就按比例减少用水量。针对此,宁夏将建立水权 交易风险防控制度,探索设立用水权交易风险补偿基金,以解决枯水年份 供水保证率不同造成的用水风险。全区工业用水的保证率是95%,农业用水保证率为75%,如遇枯水年,通常农业用水相应压减,通过风险补偿基金补偿农业所失。
用水权改革中,政府发挥什么作用?
“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”是水权改革的基础,大幅调减高耗水作物面积,抑制高耗水工业,促进水资源优化配置,提高全社会节水意识,是用水权改革的目标。确权后的水资源只是具备了商品属性,在水权市场中,政府基础服务职能和监管职能会更加强化,比如用水权登记、用水权变更的审查,搭建用水权市场交易平台,制定相应的交易管理办法等等。
未来,县区可结合实际投资设立“ 水银行”,收储运营本地“散户”用水权。总之,在以后的水资源配置体制中,市场才是主要的资源配置者,用水只能找市场;政府只是组织者、协调者、决策者和水权市场的监督管理者。
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