小农水的主要任务与目标

（一）主要任务。以现有小型农田水利工程和大中型灌区末级渠系的配套改造为主，因地制宜建设高效节水灌溉工程，适度新建小微型水源工程。各地要结合实际情况，在搞好分类建设管理的基础上，突出建设重点，增强示范效应。建设适度规模的高效节水灌溉示范片、现代化灌排渠系示范片、雨水集蓄利用示范片、末级渠系节水改造（结合水价改革）示范片等若干个不同类型的示范片。

（二）主要目标。在全国范围内分批次分阶段开展小型农田水利重点县建设，使每一个重点县经过若干年建设，基本完成县域内主要小型农田水利工程配套改造，基本形成较为完善的灌排工程体系，基本实现“旱能灌、涝能排”，达到农业生产条件明显改善、农业综合生产能力明显提高、抗御自然灾害能力明显增强的效果。在重点县建设任务完成后，要使县域内：

——有效灌溉面积占耕地面积的比重提高10-15%，或达到60%以上。

——节水灌溉面积占有效灌溉面积提高15%，或达到50%以上，其中高效节水灌溉面积提高5%，或达到23%。

——纯井灌区的管道输水灌溉、喷灌、微灌工程面积占该区节水灌溉工程面积比例达到80%以上。

——高效农业区的喷灌、微灌工程面积占该区工程面积比例达到50%以上；井灌区灌溉水利用系数平均不低于0.75；渠灌区灌溉水利用系数（大中型渠灌区斗口以下、小型灌区渠首以下）：缺水地区平均不低于0.65，丰水地区平均不低于0.55。

——全县粮食综合生产能力提高10%以上；缺乏灌溉条件的山丘区和灌区的高岗地，通过新建小型水源工程发展补充灌溉，基本解决农民口粮问题；

——着力推进工程产权制度改革和以用水户参与灌溉管理为重点的管理体制与运行机制改革。

四、做好小型农田水利重点县建设的几点要求

小型农田水利重点县建设是一项强基础、惠民众、管长远的民生工程。各级财政、水利部门要进一步统一思想，提高认识，严格执行有关管理办法，扎实做好重点县建设各项工作。

（一）强化重点县建设的组织领导。各级财政、水利部门要加强领导和组织协调，将重点县建设纳入重要议事日程，建立有效工作机制，明确分工，落实责任。省级财政、水利部门要认真做好重点县选择、实施方案审查、以及项目监督检查、绩效考核和验收工作。各重点县财政、水利部门要合理确定年度建设任务，科学编制实施方案，充分调动农民群众参与工程建设和管理的积极性，抓好项目组织实施工作，确保工程进度和质量。

（二）科学编制县级农田水利建设规划。各地要高度重视县级农田水利建设规划编制工作。已编制完成县级农田水利建设规划的县，要尽快提请县人大或县人民政府批准。所有涉及农田水利的建设项目，都应以县级农田水利规划为指导，并将县级农田水利规划作为国家安排补助投资的重要依据。未编制县级农田水利建设规划或对规划编制工作不重视的县，不列入重点县建设范围。

（三）积极整合资金，切实加大农田水利建设投入力度。各地要按照国务院办公厅转发的发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》(　国办发[2005]50 号)要求，切实承担起农田水利建设的责任，把小型农田水利建设资金纳入政府投资和财政预算，千方百计增加投入。省级财政部门要按照2005-2009年中央1号文件精神，尽快建立省级小型农田水利工程建设专项资金，并切实增加资金投入规模。中央财政将把地方财政投入力度作为中央小型农田水利建设资金分配的一项重要因素。各地在切实加大专项资金投入的同时，要加强资金整合，进一步拓宽农田水利建设投入渠道。各地要按照《财政部关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》（财农[2006]36号）要求，努力创造条件，充分调动各方面积极性，以县级农田水利规划为依据，以小型农田水利工程建设补助专项资金为引导，以重点县建设为平台，以提高资金使用效益为目标，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合各项涉及农田水利建设资金，统筹安排，集中使用。

（四）严格管理强化考核，切实加强对重点县的监管。一是规范重点县选择程序。省级财政、水利部门要严格按照重点县选择基本条件，遵循公开、公平、公正的原则，确定重点县名单，并采取适当形式对重点县名单进行公示。二是建立重点县建设绩效考核制度。采取科学的方法，将重点县建设的组织管理、建设进度、工程质量、资金投入、资金整合、资金使用和监管，以及管护机制等因素纳入考核范围，具体考核办法由财政部、水利部制定。三是重点县实行动态管理。要按照重点县绩效考核制度，对重点县数量一年一考核、一年一确定，中央对省进行考核，省对重点县进行考核，并引入竞争机制，将考核结果与以后年度重点县数量和资金规模直接挂钩。对考核结果较差的重点县取消资格。四是加强资金监管。各级财政部门要建立和完善资金监管体系，加强对重点县建设资金的监督与检查。建设管理和资金使用混乱、存在严重违规违纪问题的重点县不再列入下一年度重点县范围。五是加强工程建设管理。重点县要积极推行项目法人负责制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，组织专业技术队伍，精心设计和施工，确保工程质量。各级水利部门要加强对重点县的技术指导，及时了解掌握工程建设进度情况、发现问题及时纠正。

（五）认真做好小型农田水利专项工程建设工作。在抓好重点县建设的同时，要针对部分县小型农田水利基础设施最薄弱和最急需解决的问题，继续实行有重点的小型农田水利专项工程建设。省级财政、水利部门要统筹协调小型农田水利重点县建设与专项工程建设任务，合理配置资金与技术资源，确保小型农田水利重点县建设与专项工程建设两项工作取得实效。

我国人口占世界人口的22%,耕地面积只占世界耕地的10%,但灌溉面积却占全球灌溉面积的21%,人均灌溉面积与世界平均水平相当.我国灌溉面积约8亿亩,占总耕地的41%,其生产了70%的棉花、90%以上的蔬菜和2/3以上的粮食.在这些灌溉面积中,万亩以上大中型灌区5600处,灌溉面积3.3亿亩,占灌溉总面积的43%,其中超过30万亩的大型灌区220处,灌溉面积1.7亿亩,占灌溉总面积的22%.大中型灌区水土资源条件好,设施相对完好,经营管理水平较高,是我国粮食生产的骨干基地,生产的粮食占全国总产量的20％以上,它们对满足我国21世纪16亿人口粮食需求,保证粮食安全具有举足轻重的作用.

然而,当前我国的农业用水效率却很低,灌溉用水的利用率只有0.3－0.4,与发达国家0.7－0.9相比,相差0.4－0.5；农作物水分生产率平均1kg/m3左右,与发达国家2.0kg/m3相比,相差一倍.从用水效率上来看,我国GDP1995年的用水效率只有美国的1990年1/8,日本1989年的1/25.提高灌溉面积占全国总灌溉面积的1/5以上的大型灌区的用水效率,对于缓解我国农业水资源危机具有举足轻重的地位.

为此,国家准备投入大量资金,开展以节水为中心的大中型灌区改造.这项工程的顺利实施,必将显著地提高我国农业用水的效率,具有极其重要的现实意义.目前,有关各灌区积极行动起来,热情十分高涨,纷纷制订相应的改造规划.然而,综观目前已经出台或者即将出台的有关规划,由于时间短促等多方面原因,还存在许多问题,主要表现在有些规划是“要钱”规划,灌溉水源集中于引水,工程主要集中在骨干工程,较少考虑与非工程措施结合和生态环境用水,这对于灌区的可持续发展是极为不利的,不仅可能造成巨大水资源的浪费,而且与提高水资源利用效率的初衷相违背.针对这些问题,笔者就灌区改造规划提出一些意见,供有关部门、学者参考指正.

1、灌区水资源综合利用和统一管理

水资源的综合利用和统一管理是提高农业水资源利用效率的重要基础.从灌区的水源来看,包括降水、地表水、地下水、土壤水、回归水和处理的劣质水（包括污废水和微咸水）等,在制定灌区改造规划中,必须将他们作为一个整体进行统筹考虑,纳入规划之中,并且深入认识他们之间的复杂转换关系,充分利用这种自然规律,提高水资源的利用率.目前,我们的灌区改造规划的水源偏重于“引水”,忽视或者淡化了其他水源,需要得到纠正.

1.1 充分利用当地水资源

现有的灌区改造,在水源的设计上,应该在充分利用当地水资源的基础上考虑引水.充分利用当地水资源在灌区改造中占有重要地位.水资源总源于降水,通过对地表水、土壤水、地下水的合理调控,最大限度地把天然降水转化为农业可用的水源,是我们的目标.此外,经过适当处理的工业和城镇生活排出的污废水以及具有一定矿化度的地下咸水,也都是灌溉水源,在规划中都要加以认真考虑.

充分利用降雨和土壤水,是充分利用当地水资源的重要途径.根据研究,除新、甘、宁、蒙及陕北外,我国占全国总播种面积91%地区的降雨量都大于农田需水量,如果充分利用当地降水,特别是华北、西北、东北旱作区,亩均仅需补充灌溉水量50－150立方米,就可以满足作物生长需要,从中我们可以透视充分利用降水对灌区改造规划可能带来的冲击.

在生态环境允许的范围之内,适当且充分利用浅层地下水是解决农业水源短缺的有效途径.开发利用浅层地下水,适当降低地下水位,有利于增加降雨入渗量,减少径流流失和潜水蒸发,不仅能充分利用当地水资源,有利于旱涝盐碱综合治理,而且能充分地发挥地下水库的多年调节作用（干旱年适当多开采,多雨年得到补偿）,提高农业用水的保证率.我国北方6流域片平原区地下水平均年可开采量合计为1022.72亿立方米,接近2条黄河的年径流量,可见,地下水的开发利用,大大增加当地农业水源,对灌区改造规划会产生一定影响.

劣质水处理利用是增加灌溉水源和保护、改善环境的战略措施.劣质水包括工业和城镇生活污废水,地下咸水.我国1998年城市和农村工业和生活污水排放量593亿m3,预计2010年为885亿m3,2050年达到2648亿m3.污废水经过处理使之达到灌溉标准,不仅可以增加农业灌溉水源又可防止污染环境,其充分利用还有一定的潜力可挖.我国还有可开采利用的矿化度为2－3克/升的地下微碱水资源130亿m3,其中华北地区为23亿m3,但1996年微咸水利用量仅有6.6亿m3,尚有很大潜力.这些资源的开发利用无疑对现有灌区改造规划产生影响.

1.2 井渠结合是综合利用水资源的有效方式

井渠结合是地上水地下水联合运用有效途径,其机理是调控地下水埋深在适宜的状态,通过降雨入渗地下形成土壤水和地下水.井渠并用优化调度水资源,能大力提高水资源的利用效率.如陕西泾惠渠灌区开灌前地下水埋深在15－30m,1932年引泾河水灌溉后,到1954年地下水位上升幅度达10－24m,土地发生次生盐渍化.60年代初发展井灌,到70年代井渠双灌面积达100万亩,地表水地下水联合运用的方式：春灌,地下水位回升到最高,返盐盛期,采用群井汇流,井渠间灌,防止返盐；夏灌以井为主,降低地下水位,预防渍涝；冬灌,河水充足,渠灌洗盐补淡.年均开采地下水1.1－1.3亿m3.遏制了地下水位上升,次生盐渍化得到控制,促进了农业增产,灌溉水的利用率达到0.505.根据泾惠渠灌区1980至1990年资料,在采用井渠结合的条件下毛灌溉用水量仅有135－220mm,粮食产量达到530kg/亩,远低于河南、山东等地设计毛灌溉用水量460－630mm.

1.3 灌区水资源统一管理是灌区改造规划的重要组成部分

水资源按流域形成自然体系,灌区是流域组成一部分,只有按流域统一管理,才能优化配置水资源.目前,我国水资源管理地方上各自为政和多部门争权的现象十分普遍,在上游地区,大引大排,大水漫灌,不仅造成水资源大量浪费,还引起渍涝灾害加重和土壤盐碱化蔓延；而地处下游地区则由于河道来水供不应求或枯竭,不得不掠夺性地开发利用地下水,以致引起地下水位持续下降,诱发一系列生态环境问题.

灌区的水资源必须统一管理,包括地表水、地下水等多种水源的统一开发利用和治理保护,在制订灌区改造规划时决不能忽略.灌区水管理机构给各地区和各部门分配的水资源,要以这些地区和部门合理开发利用当地水资源为前提.灌区机构分配江河水资源给各地方和各部门,只是补充其当地水源的不足.农田灌溉,必须克服单纯依赖引用河水灌溉的传统观念和习惯作法.

目前,我国有些灌区如泾惠渠灌区和石津灌区等在灌区内打井,井渠结合,地上水和地下水联合运用,取得了节水增产防治土壤盐碱化的显著效果,但当前存在的问题是地上水、地下水没有统一管理和统一收费,灌区管理局很难维持,需要下决心,解决好灌区统一管理问题.