汉武帝的文治武功

武帝刘彻 建元元年（前140）——后元二年（前89）

汉武帝刘彻，初名彘，字通，为汉景帝第九子，生于景帝元年（前156）七月七日，属鸡。景帝后三年（前141），他16岁登基继位，在位54年，卒于后元二年（前87），享年70岁。他是中国古代史上在位和享年最长的帝王之一。谥号孝武皇帝，《谥法》说“威强睿德曰武”，就是说：威严、坚强、明智、仁德叫武。

汉武帝像汉武帝刘彻是中国历代封建王朝中最具雄才大略、最杰出的君主之一，在中国历史上占有突出的重要的地位。他开创了一个光辉灿烂的盛世时代，建立了在当时可与西方罗马帝国相媲美的东方最强大的大汉帝国，成为世界文明的中心。他还开辟了广大疆域，奠定了其后两千余年的中国版图的基础。

汉武帝建立了前无古人的丰功伟绩，是历史上少有的成功者。然而，汉武帝也有“大过”。可以这样说：汉武帝一手缔造了汉朝的辉煌，又一手制造了帝国的衰落。

思想上：独尊儒术

秦汉是中国第一次大统一时期，用什么指导思想来统治庞大的帝国，从秦始皇到汉初的统治者都做了探索。秦始皇“奉法家之言”，结果二世而亡。汉初的统治者奉行黄老之学的“无为而治”思想，对恢复和发展生产、安定社会秩序起了重要作用。然而这种姑息、妥协的思想和政策又阻碍了社会的发展，历史要求定儒家思想于一尊，这是为什么呢？

统治思想变化的根据中国2000多年社会基本矛盾是：政治上高度统一，经济上的极端分散。政治的集中与经济的分散这一对矛盾如何协调，不使它畸轻畸重，便成了历代统治者关心的大问题。

在“无为而治”思想统治之下，农业生产虽有一定程度的发展，但因政府对农民控制得较松，许多农民为逃避赋税而脱离户籍，称为“亡人”。政府对部分农民失去控制，这当然不利于中央集权的加强。怎样从思想上把农民控制住，使他们成为国家的顺民呢？

在统治阶级内部，虽然代表地方割据势力的异姓王早已被消灭，同姓诸侯王的势力也已从根本上削弱，但仍有一些皇室贵族、官僚和豪强地主、大商人的势力膨胀，这显然是对中央集权的潜在威胁。用什么思想可以规范他们的理念和行为，从而理顺君臣、上下、尊卑的关系呢？

在西汉王朝妥协退让政策下，匈奴势力一天天扩大，肆意寇边抢掠，直接关系西汉政权的生死存亡。用什么思想可以让天下臣民能够忠君爱国、同仇敌忾地与入侵者殊死搏杀呢？

以上种种挑战与问题，刘彻认为儒家思想是解决问题的有利武器。

新政受挫武帝刘彻在刚刚立为太子时，就深受儒学影响。16岁登基后，开始实施“新政”：罢免丞相卫绾，改组“三公”人选。任命窦太后的侄子窦婴为丞相，王夫人的同母弟（武帝舅父）田蚡为太尉，又任精通《诗》的儒生赵绾为御史大夫，还任命另一儒生王臧为郎中令（相当于皇宫侍卫长），成为武帝的近臣。

汉武帝又议立“明堂”，准备按古制大兴礼乐。“明堂”是儒家常讲的一种朝会的礼仪制度。汉武帝派人用安车驷马，将名儒申公迎来长安，具体指导筹建明堂诸事。

汉武帝跃跃欲试，正醉心于尊崇儒术，却遭到住在东宫的太皇太后的反对。她怒斥武帝，断然禁止他再搞尊儒活动。汉武帝无奈，只好放弃筹建明堂的计划，还被迫把赵绾和王臧下狱治罪。丞相窦婴、太尉田蚡都被免职。申公因病免官，回到老家，几年后就死了。汉武帝的尊儒新政，暂时受到了挫折。

董仲舒像建元六年（前135）五月，身历四朝的窦太皇太后死了。武帝年已22岁，王太后宠爱儿子，不干预政事，汉武帝有了独立处理国家大事的权力，于是，终于告别了政治“禁锢期”，得到了施展抱负的机会，采纳了董仲舒的“罢黜百家，独尊儒术”的建议。

董仲舒及其“天人三策”董仲舒，广川（今河北景县）人，汉代思想家、经学家，专治《公羊春秋》。元光元年（前134）五月，武帝亲自召见董仲舒。董仲舒针对武帝的问题一一做了解答，提出了著名的“天人三策”，得到了武帝的赏识。

董仲舒思想的主要特色，是以儒家学说为基础，引入阴阳五行理论，建成新的思想体系。董仲舒说：“王道之三纲，可求于天”，“天不变，道亦不变”。董仲舒以“天人感应”的神学思想。董仲舒宣称：帝王受命于“天”，是秉承“天意”统治天下的，因此称为“天子”。按照这个说法，帝王自然就具有绝对的统治权威，这是武帝最需要的精神武器。董仲舒从天人关系出发，又根据“阳尊阴卑”的思想，建立一套“三纲”、“五常”的伦理学。董仲舒建议统一学术，统一思想，直截了当地提出了“大一统”的政治思想。

汉武帝听了“天人三策”，大为兴奋，于是从其所议，罢黜百家，独尊儒术。董仲舒的“天人合一”理论改变了汉家统治的指导思想，由以前的崇尚黄老无为政治，改为崇尚儒学的礼乐文章，开启了汉代文治灿烂的先河；砥砺了汉代士子好学尚文的一代风尚。国家以儒学选士，士子以儒行励操，于是形成尊儒好学的风气；岁贡贤能，形成定制，并以考绩官吏，从而为国家多渠道选拔人才开通了航道；确立了儒家独尊的地位，使儒学从诸子之一，借助政府的力量，战胜百家，取得压倒优势，成为中国占统治地位的思想，于是儒风渐盛，圣学广被，儒学实现了重大转折。

汉武帝“罢黜百家”以后，实际上只是提高儒学地位，将其奉为官方的统治思想而已，各种思想学派并未完全被禁止。儒家以外的各派学者，不仅可以公开教授、治学，而且有不少人还进入朝廷为官。

政治上：变革制度

汉武帝为加强中央集权，对政治制度进行了重大变革，从而完善了国家制度。

推恩子弟汉景帝平定七国之乱后，诸侯王国问题基本解决，但是诸侯王的势力依然存在，再次成为半独立状态的割据势力。事实证明，武帝即位以后，决心彻底解决诸侯王分封、内乱不止的问题。

元朔二年（前127），善于“揣摩圣意”的主父偃向汉武帝进献“推恩”之策：“愿陛下令诸侯得推恩分子弟，以地侯之。彼人人喜得所愿，上以得施，实分其国，不削而稍弱矣。”

武帝接受主父偃的建议，颁行“推恩令”。仅从元朔二年至六年（前127～123），封侯的数目就多达121人；元鼎至武帝末年（前116～前87），又有44人封侯，甚至一日之内竟有24人同时封侯。

此外，对有罪的诸侯王，则削夺其封国。仅元鼎五年（前112），武帝以酎金（根据汉制，每年八月要举行宗庙大祭，王侯必须献黄金助祭，称为“酎金”）不合规定为理由，就削夺了106个人的爵位。

这种“恩”、“威”并施的政策，基本上解决了汉初以来长期未得到解决的诸侯王势力的问题。汉武帝以后，虽然诸侯王国继续存在，但是作为一种政治势力，它已经失去汉初原有的活力了。

广开仕途为了维护西汉王朝庞大的官僚体系，必须有一大批官吏不断地充实到各个机构中去，这就要求有一套完整的选择官吏的办法。汉武帝为了网罗人才，采纳了董仲舒的“求贤”建议，实现了察举制与考试相结合的选官制度。

察举，即先行考察，再举为官之意。它源于高祖，而明文规定则始于武帝。武帝令郡国举孝、廉各一人，每年一次。孝廉即孝子和廉吏，是察举的两个科目，后来混为一科。察举的对象是通晓儒学的儒生，其出路是到中央任郎官。察举的科目除孝廉外，还有茂才、贤良方正、贤良文学、明经、明法等。

选官的另一种途径是以博士弟子员入补官吏。元朔五年（前124），丞相公孙弘奏请，让博士弟子员受业一年，经过“射策课试”，能通一经者就可以补文学掌故之缺，课试高第者可以任郎中。

这样的选官制度，保证了“独尊儒术”的推行，进一步扩大了选拔官吏的范围，为加强专制主义中央集权的统治迈出了重要的一步。

中朝预政加强专制主义中央集权，包括两个方面的内容：一是加强皇帝控制朝臣的权力，二是加强朝廷控制各地的权力。而这些都要靠封建官僚机构来实现。汉武帝作为一位有作为的帝王，在政治体制上开设中、外朝，形成两个官僚系统：一个是由大将军、尚书等组成的中朝，又称内朝或内廷，是决策机关；一个是以丞相为首的外朝，是政务机关。

中、外朝体制形成的根源在于汉初政治制度本身所存在的矛盾，换言之，它是君权与相权斗争的产物。汉初承袭秦制，以丞相辅佐皇帝，丞相权势之大，到了无以复加的地步。这种形势在汉武帝即位之初仍然没有什么改变。他即位不久，丞相田蚡掌握任免大小官吏的大权，可谓权倾朝野。汉武帝对此十分不满。一日，田蚡入宫奏事，武帝问他：“君除（任命）吏尽未？吾亦欲除吏！”仅一语便表明武帝不满丞相权柄之重，决心削弱相权，建立中朝。

武帝通过贤良对策等方式，身边集中了一批有才干的近侍之臣。他们由庶僚加衔侍中、诸曹、诸吏、给事中，从而成为入侍武帝的内臣。他们名为侍从之臣，实际参与谋议，这些中朝官员的秩爵并不显要，但是身份特殊，他们不仅参与军国大事的谋议，有时奉命与公卿大臣论辩，以致面折廷争而诎大臣。这种做法就是用小官管大事，而这些小官又易于控制，从而收到以卑制尊、以轻驭重、以中御外、尊君抑臣的目的。

中朝预政是朝廷政治体制的重大改革，它加强了皇权对国家各方面的控制，而且大大精确了中央决策的内容，使工作效率得以提高，同时也便于众人对武帝意图的理解。

加强监察汉武帝统治一个幅员辽阔的大帝国，就必须驾驭一支庞大的官僚队伍，使他们尽心效力，忠于职守。然而由于汉景帝以来，职官、司法制度日益废弛，奢侈成风，吏治败坏，结果征敛不止，民不聊生，加剧了社会危机。

建立刺史制度。元封五年（前106），汉廷正式颁行刺史制度，以便考察郡国治政，加强对地方行政的控制。朝廷将全国划分为13个州部，每州设刺史一人，负责监察所属郡国。刺史由朝廷派遣，秩仅六百石，属于低级官员，但是职权很重，有权监察二千石的郡守和王国相，还有地方的强宗豪右，稍后甚至可督察诸侯王。刺史受御史大夫所属的御史中丞直接领导，在人事上是独立的，在地方查明官吏的不法事实后，自己不能擅自处理，只能上报御史中丞，请求上级处理。

设置司隶校尉。征和四年（前89），武帝又设置司隶校尉，监察京师百官和三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河东、河内、河南）及弘农七郡的官员。

设置丞相司直。丞相司直是丞相的艄伲?灯鹄词切┫嗉嗖觳环ü僭钡模?导噬弦财鹱偶嗖熵┫嗟淖饔谩?br>

御史中丞、司隶校尉、丞相司直是武帝时期建立起来的三大监察系统。这三大监察系统互相监督，大大加强了皇帝对中央百官和地方官吏的控制，从而保证了中央集权的政治体制和皇帝的至高无上的地位。

尊经兴学秦汉之际，儒家多难。秦始皇焚书坑儒，汉高祖对儒生溺冠辱骂，这个学派遭到各种贬绌。儒学的复兴，始于文景时期，完成于武帝时代，其间有两大举措：

置五经博士。在文景时期，儒学共立了《诗》、《书》、《春秋》三经博士。建元五年（前136），汉武帝趁窦太皇太后病重之机，正式置“五经”博士。

兴办太学，推广郡学。由政府面向广大国民办教育，始于汉武帝。他采纳董仲舒的建议，在元朔五年（前124）兴办了太学。太学完全用儒家五经为课程，教师聘请儒学博士担任。办学事宜全由丞相公孙弘主持。太学的设置首开了我国历史上“学而优则仕”的正规途径，适应了国家培养官吏的需要，所以发展很快，武帝时，太学的五经博士弟子员50人，西汉末年则达到一万人。

武帝还推广文翁的经验，“令天下郡国皆立学校官”。

我国古代帝王中，办教育热情之高，成绩之大，汉武帝当数第一人。他的一系列兴教举措，在中国和世界教育发展史上，皆属划时代的大事，具有深远的影响。

建立年号和太初改历汉武帝是中国历史上第一位使用年号的皇帝。公元前113年，武帝下令：以当年为元鼎四年，并将此前之年追改为建元、元光、元朔、元狩，每一年号均为6年。

汉武帝还是第一位在统一的国家制度下颁布历法的皇帝。太初元年（前104）宣布，改订礼制和历法，其主要内容是：改用“太初”历，“以正月为岁首，色上黄”。“太初”的意义是宇宙的开端，武帝以此命名这部历法，象征太初年间的“改元更化”。

上述制度变革都是汉武帝提倡儒术的具体表现，并且通过这些措施将儒家思想渗透到政治、法律、教育以及社会生活各个领域中去，以巩固其统治。

军事上：反击匈奴

武帝一生的业绩中，武功占有极大的比例。由他领导抗御匈奴的战争，竟持续了43年，大小战役达15次之多，关键性的最大战役有3次。

马邑之谋元光二年（前133），武帝采纳王恢的建议，派遣李广、公孙贺、王恢、李息、韩安国五将军，率30万汉军，埋伏在马邑附近。又派聂壹出塞与匈奴交易、诱敌。匈奴军臣单于发现这是诱兵之计，便立即引兵撤退。汉朝30万大军无功而返。

马邑之谋虽然失败，但武帝全面反击匈奴的决心已经不可动摇。汉武帝全面改革了军事体制，设大将军加“侍中”的统兵制度，取代太尉，提拔皇后卫子夫之弟、奴隶出身的卫青任大将军；改革兵役制度，调整军队各兵种的构成及训练方式。经过一番改革，汉军的素质和战斗力有了明显的提高，大规模反击匈奴的准备完成了。

收复“河南地”之战元朔二年（前127），匈奴两万骑兵侵入边境，由渔阳进入雁门，首都长安直接受到威胁。汉武帝采取声东击西的策略，对“河南地”（河套地区）的匈奴各部进行大规模迂回包围作战。匈奴诸部无备，大败，秦末以来长久沦陷于匈奴的河套地区被汉收复。

河套地区离长安千余里，匈奴骑兵南下不过二三日路程。汉初数十年间，常以匈奴为忧，河南地在匈奴控制下是重要原因。汉朝收复河套地区，利用河套这一有利的天然屏障，把朔方和五原建成抗击匈奴的基地，既解除了匈奴对长安的威胁，又可以减省军需粮饷的转输，为汉朝最后击败匈奴创造了有利条件。

河西争夺战元朔六年（前123），武帝又派卫青率10万骑兵出塞追歼匈奴。在这次战役中，18岁的年轻将领霍去病脱颖而出。霍去病是河东郡平阳（今山西临汾）人，出身于奴隶。由于他“善骑射”，受到了汉武帝的赏识，被提拔为侍中。在汉匈激烈交与霍去病有因缘的焉支山军马牧场战的时候，汉武帝任命他做剽姚校尉。校尉是地位较高的军官，仅次于将军；“剽姚”是形容行动勇健轻捷的样子。大将军卫青还挑选800名精锐骑兵归霍去病指挥。汉军出塞后，霍去病率800骑兵冲杀在前，离开汉军主力，一直奔袭数百里。这支骑兵小部队，找到匈奴部队后，以迅雷不及掩耳之势发起突然袭击，打得敌兵措手不及，溃不成军。汉军以少胜多，斩敌2000多人，杀死匈奴单于的叔祖父籍若侯产，生俘单于叔父罗姑比，大胜而归。汉武帝发布命令，称赞霍去病勇冠全军，封他为“冠军侯”。霍去病初上战场，就表现出了超群的军事才能。

元狩二年（前121）春，霍去病被任命为骠骑将军（位同大将军），率领骑兵万人，从陇西出塞，转战6天，越过焉支山（今甘肃山丹东南）千余里，杀敌8000余，俘虏浑邪王子等，缴获休屠王的祭天金人。汉军河西首战告捷。

同年夏天，霍去病又与公孙敖率数万骑出北地（今甘肃庆阳西北），深入2000多里，越过居延泽（今内蒙古额济纳旗北），攻至祁连山（今甘肃张掖县西北），击败匈奴军主力，俘获匈奴酋涂王和单于阏氏、王子等百余人，歼敌3万多人。这是西汉对匈奴开战以来所取得的一次空前大捷。这次战役后，汉朝控制了河西地区，截断了匈奴和羌人的联系，打开了内地通往西域的道路。

汉军占领河西之地后，汉武帝置武威（郡治在今甘肃勤县东北）、张掖（郡治在今甘肃张掖县西北）、酒泉（郡治在今甘肃酒泉）、敦煌（郡治在今甘肃敦煌西）四郡，称为河西四郡。河西走廊又是通往西域的交通孔道，扫清了匈奴之后，就为“通西域”，将西域诸国同内地紧密地联系在一起创造了重要条件。

漠北之战匈奴伊稚斜单于因屡遭重创，心有余悸，将单于廷暂时移于漠北，便于引诱汉军深入，然后乘其兵疲而袭击。司马迁像（清代版画）元狩四年（前119）春，武帝将计就计，乘匈奴疏于防范之时，决定攻其不备，发动了对匈奴的第三次大战役。汉武帝调集10万骑兵，随军战马14万匹，步兵及转运夫10万人，由卫青和霍去病统帅，分东西两路向漠北进发。这是规模最大的一次远征。

卫青指挥汉军以左右翼将匈奴单于包围。伊稚斜单于率数百骑突围逃走。汉军乘胜追击，杀敌近两万人。

在此次战役中，李广进军的东路，路途遥远，又没有向导，在沙漠中迷失了方向，错过了会合的时间。李广因误期而自杀。

根据汉武帝的作战计划，霍去病的东路是主力军，汉武帝给他配备的力量最强，汉军“敢力战深入之士”，都交给他指挥。霍去病深入漠北2000多里，与匈奴左贤王相遇，展开一场激战。左贤王的骑兵几乎全部被歼。霍去病乘机追击，至狼居胥山（今蒙古人民共和国肯特山），直到瀚海（今俄罗斯西佰利亚贝加尔湖），才奏凯而还。

经过这次漠北大战，匈奴人马伤亡很大，逐渐衰弱下去。“是后匈奴远遁，而漠南无王庭”。

霍去病在抗匈战争中建立了大功，多次得到汉武帝的奖赏。汉武帝前后赐封他食邑1?7万户，并加官大司马。霍去病24岁那年不幸得病死了。汉武帝十分悲痛，为他修建了一座仿照祁连山模样的宏伟坟墓，来纪念这位建立了赫赫战功的青年英雄。

经济上：调整政策

汉武帝建立了前所未有的功业，但也耗费了大量的人力、物力、财力。由于军政费用开支浩大，再加上汉武帝个人好大喜功和穷奢极欲的生活，造成了严重的财政危机。如何解决这一危机？汉武帝调整了经济政策，一方面坚持“以农为本”的既定国策；一方面又加强对国家经济的宏观调节和控制，发展国有工商矿业以繁荣经济。

代田轮耕，兴修水利汉武帝主要从以下几个方面对农业的繁荣发展做出了战略调整与准备。

大力推广先进的生产工具和生产耕作方式、技术。武帝时期，广泛使用铁农具，在农业生产中推广牛耕。另外，注重农业生产技术和工具的发明和改进，如试行代田法和发明播种工具。代田法是一种保护地力的先进的耕作方法，使垄沟和垄台的位置每年相互调换，以便恢复地力，有利于农作物生长；新的播种农具应用于生产，称作耧车或耧犁。用耧车播种不但速度快，而且下种均匀，对于农作物生长十分有利。

兴修水利，大力发展灌溉事业。水利是农业的命脉，对促进农业生产的发展，起着关键性的作用。汉武帝指挥修筑的水利工程有漕渠、六辅渠、白渠、成国渠、洛水渠、龙首渠等诸多工程。

设置田官，移民屯垦，发展屯田制度。武帝采纳主父偃移民塞下的建议，在边地设置了“屯田官”。元朔二年（前127），置朔方、五原郡，募民徙边10万户；元狩四年（前119），徙关东贫民于陇西、北地、西河、上郡、会稽诸边郡共72?5万人。屯田制度是武帝朝的一大发明，此后历代统治者颇有人仿效。

抑制豪强，稳定编户。汉武帝初期，土地兼并加剧，巧取豪夺的手段也变本加厉，因此，抑制豪强地主的发展，扶持小农的经济地位，稳定在籍编户之民的人口数，无论是保证汉廷赋役来源，还是巩固统治秩序，都有重要意义。为此，汉武帝在不改变赋役制度的条件下，利用专制皇权的政治力量，对豪强地主经济的发展加以打击和抑制。主要措施如下：

迁徙豪富。元朔二年（前127），下令将郡国豪杰及资产在300万以上者，通通迁徙茂陵。在迁徙豪族问题上，武帝与高祖不同：高祖是为了从政治上打击六国旧贵族；武帝则主要是以皇室之兼并对付豪强之兼并，从经济上打击大搞土地兼并的新兴暴发户，达到“强干弱枝”的目的。

任用酷吏，严厉打击。对那些横行郡国，作奸犯科的豪强，汉武帝选任一些酷吏，予以严厉镇压。

经济限制。这是指对工商业主、高利贷者等豪富占田数量的限制。元狩四年（前119），颁布了《名田令》，规定：“贾人有市籍者及其家属，皆无得籍名田，以便农。敢犯令，没如田僮。”

经过上述一系列措施的应用，汉代的农业在汉武帝时代达到了鼎盛阶段。而农业生产的发展，又促进了工商业的发展。

采用“轻重”理论，国家干预经济要解决财政经济的严重困难，必须采取坚决措施，包括从制度上进行必要的改革。武帝先是用酷吏张汤，采取酷法手段，结果因违背了货币经济的规律，滥改币制而遭到了严重的失败。元狩四年（前119）开始起用精通“轻重之术”的经济专家。

“轻重”理论揭示了商品—货币交换关系具有“轻重”变化的特性：同一种商品，稀缺时价格就提高，此为“重”；过剩时价格就下降，此为“轻”。轻与重围绕市场需求的涨落变化而变化。孔仅、东郭咸阳、桑弘羊等人管理财政，号称“理财三杰”，他们都出身于大工商业主之家。汉武帝重用理财三杰，采用“轻重”理论，进一步把财权收归中央，从四个方面进行财政改革：

统一货币。汉初，允许郡国铸造货币，民间私自铸币也不禁止，货币制度十分混乱。为彻底解决币制问题，元鼎四年（前113），汉武帝下令将铸币权收归中央，禁止郡国铸钱，铜送中央，指定由“上林三宝”铸钱，即由掌上林苑的水衡都尉所属均输、钟官、辨铜三官统一铸造，称为“三官钱”或“上林钱”.

盐铁官营。盐铁是事关国计民生的大事，但汉初，盐铁是由私人经营的，国家仅设官收税，不问其余。特别是文帝时期，对盐铁经营完全放任自流。

元狩五年（前118），桑弘羊等三人提出了一个盐铁官营专卖计划。这个计划提出后，遭到不少人的反对。但是汉武帝态度十分坚决，不理睬反对意见，于元狩六年（前117），下令在全国实行盐铁官营。

置均输，行平准。为了增加汉廷的财政收入，打击商贾随意哄抬物价，元鼎二年（前115），任大农丞的桑弘羊试行均输法。所谓均输，是国家通过税收、征购、调集粮食、布帛等基本生活资料，根据市场需求变化组织商品流通的体制。原来汉法规定，各郡国每年要向汉廷进奉一定的贡物，称之为贡献。这些贡物往来运输烦杂，因此在郡国设置均输官，负责将所需贡物及时运往京师，储于大司农供官需；将不需要的物品运到价格较贵的地区出售，所得钱财上缴大司农，既减省郡国运输贡物的负担，又可以增加汉廷财政收入，还调节了各地区之间的需求，是很合算的。

桑弘羊还奏请在京师设置平准官，实行“平准”制度。“平准”是与“均输”配套并行的制度，它是国家控制各种商品的销售，平抑物价的制度。“平准”制度是国家实行全面的商业垄断。平准官利用均输官储存起来的物资，根据市场上的物价变化：当某种商品涨价时，就抛售；当某种商品跌价时，就大量购入，以此平抑和稳定物价，调控市场，打击牟取暴利的富商大贾。

盐铁官营、均输、平准三大政策，都是汉武帝实行的国家干预经济的措施。一方面，打击了商贾的投机，而且解决了政府的财政困难。另一方面，也给人民带来诸多不便。由于官办企业经营管理不善，产品往往质量低劣；均输平准也不一定达到制止物价“腾跃”的目的，“轻贾奸吏，收贱以取贵，未见准之平也”，这正是官商必然出现的弊病。

征收算缗，鼓励告缗。元狩四年（前119），汉武帝又下令征收算缗钱。这是对工商业者征收的资产税。“缗”，指用绳子串起来的铜钱，1000钱1串，称为1缗。算缗令的颁行，对商人的打击和限制最重，大大增加了商人的负担。许多商人、豪富匿财不报。元狩六年（前117），武帝又下达告缗令，以告发隐瞒资产不报，或者呈报不实者。汉武帝使杨可主持告缗，被告发者一经查实即没收其财物。元鼎三年（前114），汉廷加紧推行告缗令，规定凡能告发隐匿资产及呈报资产不实的，将分给所没收资产的半数以资奖励，一时“杨可告缗遍天下”。中等以上的商贾，大多数都被告发。于是，汉廷分派官员到各郡国收缴缗钱，没收数以亿计的财物、成千上万的奴婢，以及大量的田宅。告缗令前后实行四年，至元封元年（前110）停止。这是自汉初实行“抑商”政策以来，在经济领域对商人打击最重的一次，使工商业的发展受到了压抑。

上述经济政策的调整，在一定程度上取得了限制和打击诸侯王、富商大贾的效果，使濒于崩溃的西汉政府的经济得以恢复，为加强中央集权提供了物质基础，并保证了反击匈奴战争的胜利，还在一定程度上阻止了大土地兼并，使流亡农民以某种方式重新与土地结合起来，其进步作用是应当肯定的。但是，西汉中央集权的经济结构转型，也加速了官僚机构的腐败，其消极影响是显而易见的。

外交上：汉通西域

汉时所称的“西域”有广义、狭义之分。广义的西域包括今新疆地区及中亚、南亚、西亚乃至罗马帝国等地。西汉罗马玻璃器

狭义的西域是指玉门关（今甘肃敦煌西北）、阳关（今甘肃敦煌西南）以西，葱岭以东，昆仑山以北，巴尔喀什湖以东、以南地区，包括我国新疆地区及哈萨克斯坦中东部地区一带。

当时通往西域有两条道路：一条是南道，出玉门关、阳关经鄯善，沿昆仑山北麓，西行至莎车，再过葱岭，即可到达大月氏、安息（今伊朗）；一条是北道，出玉门关、阳关经车师前国，西行至疏勤，再过葱岭，即可到达大宛、康居、奄葵（今土库曼）。由于匈奴控制了西域诸国，这两条道路被阻断了。

张骞通西域图（敦煌壁画）张骞通西域建元二年（前139），汉武帝从投降过来的匈奴人口中知道匈奴人打败了大月氏，大月氏已从水草丰美的祁连山下西迁了。据说，匈奴单于还把大月氏王的头颅

农产品的质量安全管理工作实施方案

中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议

(2005年10月11日中国***第十六届中央委员会第五次全体会议通过)

国民经济和社会发展第十一个五年规划(二00六至二0一0年)，是全面建设小康社会进程中的重要规划，要认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，准确把握国内外形势，提出符合我国国情、顺应时代要求、凝聚人民意志的发展目标、指导方针和总体部署。

一、全面建设小康社会的关键时期

(1)“十五”时期经济社会发展取得巨大成就。“十五”时期是不平凡的五年。我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，明确提出并认真落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，牢牢抓住发展这个党执政兴国的第一要务，聚精会神搞建设、一心一意谋发展，不断推进改革开放，我国经济实力、综合国力和国际地位显著提高。我们有效抑制经济运行中出现的不稳定不健康因素，成功战胜非典疫情和重大自然灾害的挑战，从容应对加入世界贸易组织后的新变化，国民经济持续较快发展，工业化、城镇化、市场化、国际化步伐加快，“十五”计划确定的主要发展目标提前实现，经济体制改革不断深化，对外贸易迈上新台阶，国家财政收入大幅度增加，价格总水平保持基本稳定，城乡人民生活进一步改善，民族团结不断巩固，各项社会事业取得新进步，社会主义民主政治和精神文明建设继续加强。这些都为“十一五”时期的发展奠定了良好基础。面向未来，我们站在一个新的历史起点上。

(2)“十一五”时期面临的国内外环境。和平、发展、合作成为当今时代的潮流，世界政治力量对比有利于保持国际环境的总体稳定，经济全球化趋势深入发展，科技进步日新月异，生产要素流动和产业转移加快，我国与世界经济的相互联系和影响日益加深，国内国际两个市场、两种资源相互补充，外部环境总体上对我国发展有利。同时，国际环境复杂多变，影响和平与发展的不稳定不确定因素增多，发达国家在经济科技上占优势的压力将长期存在，世界经济发展不平衡状况加剧，围绕资源、市场、技术、人才的竞争更加激烈，贸易保护主义有新的表现，对我国经济社会发展和安全提出了新的挑战。

我国经济社会发展进入新阶段，居民消费结构逐步升级，产业结构调整和城镇化进程加快；劳动力资源丰富，国民储蓄率较高，基础设施不断改善，科技教育具有较好基础；社会主义市场经济体制逐步完善，社会政治保持长期稳定。这些都为经济社会持续发展创造了有利条件。同时，必须清醒地认识到，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力还不发达，城乡区域发展不平衡；粗放型经济增长方式没有根本转变，经济结构不够合理，自主创新能力不强，经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出；解决“三农”问题的任务相当艰巨；就业压力依然较大，收入分配中的矛盾较多；影响发展的体制机制问题亟待解决，处理好社会利益关系的难度加大。我们在前进道路上还面临不少困难和问题。

(3)“十一五”是承前启后的重要时期。本世纪头二十年是我国发展的重要战略机遇期，“十一五”时期尤为关键。我们必须紧紧抓住机遇，应对各种挑战，认真解决长期积累的突出矛盾和问题，突破发展的瓶颈制约和体制障碍，开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面，为后十年顺利发展打下坚实基础。我们一定要有高度的历史责任感、强烈的忧患意识和宽广的世界眼光，立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐，全面提高我国的综合国力、国际竞争力和抗风险能力，奋力把中国特色社会主义事业推向前进。

二、全面贯彻落实科学发展观

(4)坚持以科学发展观统领经济社会发展全局。制定“十一五”规划，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观。坚持发展是硬道理，坚持抓好发展这个党执政兴国的第一要务，坚持以经济建设为中心，坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题。发展必须是科学发展，要坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，落实“五个统筹”，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。要坚持以下原则：

——必须保持经济平稳较快发展。发展既要有较快的增长速度，更要注重提高增长的质量和效益，加快经济结构的战略性调整。要进一步扩大国内需求，调整投资和消费的关系，增强消费对经济增长的拉动作用。正确把握经济发展趋势的变化，保持社会供求总量基本平衡，避免经济大起大落，实现又快又好发展。

——必须加快转变经济增长方式。我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。

——必须提高自主创新能力。实现长期持续发展要依靠科技进步和劳动力素质的提高。要深入实施科教兴国战略和人才强国战略，把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。

——必须促进城乡区域协调发展。全面建设小康社会的难点在农村和西部地区。要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。落实区域发展总体战略，形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制。

——必须加强和谐社会建设。促进社会和谐是我国发展的重要目标和必要条件。要按照以人为本的要求，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，加快发展社会事业，促进人的全面发展；更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果；更加注重民主法制建设，正确处理改革发展稳定的关系，保持社会安定团结。

——必须不断深化改革开放。形成更具活力更加开放的体制环境是实现科学发展的必然要求。要坚持社会主义市场经济的改革方向，完善现代企业制度和现代产权制度，建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高资源配置效率，切实转变政府职能，健全国家宏观调控体系。统筹国内发展和对外开放，不断提高对外开放水平，增强在扩大开放条件下促进发展的能力。

科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现。全面落实科学发展观，必须从思想上、组织上、作风上和制度上形成更为有力的保障。要深化对科学发展观基本内涵和精神实质的认识，建立符合科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系，坚持一切从实际出发，尊重群众的首创精神，自觉按客观规律办事，扎扎实实推进改革开放和社会主义现代化建设。

(5)“十一五”时期经济社会发展的目标。综合考虑未来五年我国发展的趋势和条件，“十一五”时期要实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，取得全面建设小康社会的重要阶段性进展。主要目标是：在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现二0一0年人均国内生产总值比二000年翻一番；资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生态环境恶化趋势基本遏制，耕地减少过多状况得到有效控制；形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业；社会主义市场经济体制比较完善，开放型经济达到新水平，国际收支基本平衡；普及和巩固九年义务教育，城镇就业岗位持续增加，社会保障体系比较健全，贫困人口继续减少；城乡居民收入水平和生活质量普遍提高，价格总水平基本稳定，居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件有较大改善；民主法制建设和精神文明建设取得新进展，社会治安和安全生产状况进一步好转，构建和谐社会取得新进步。

三、建设社会主义新农村

(6)积极推进城乡统筹发展。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。坚持“多予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建

立以工促农、以城带乡的长效机制。搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质，通过农民辛勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌。

(7)推进现代农业建设。加快农业科技进步，加强农业设施建设，调整农业生产结构，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。稳定发展粮食生产，实施优质粮食产业工程，建设大型商品粮生产基地，确保国家粮食安全。优化农业生产布局，推进农业产业化经营，促进农产品加工转化增值，发展高产、优质、高效、生态、安全农业。大力发展畜牧业，保护天然草场，建设饲草基地。积极发展水产业，保护和合理利用渔业资源。加强农田水利建设，改造中低产田，搞好土地整理。提高农业机械化水平，加快农业标准化，健全农业技术推广、农产品市场、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系。积极推行节水灌溉，科学使用肥料、农药，促进农业可持续发展。

(8)全面深化农村改革。稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。深化农村金融体制改革，规范发展适合农村特点的金融组织，探索和发展农业保险，改善农村金融服务。坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。深化农村流通体制改革，积极开拓农村市场。逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益。增强村级集体经济组织的服务功能。鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度。加强农村党组织和基层政权建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。

(9)大力发展农村公共事业。加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度，加强人畜共患疾病的防治。实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程。发展远程教育和广播电视“村村通”。加大农村基础设施建设投入，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完善农村电网，逐步解决农村饮水的困难和安全问题。大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清洁能源。

(10)千方百计增加农民收入。采取综合措施，广泛开辟农民增收渠道。充分挖掘农业内部增收潜力，扩大养殖、园艺等劳动密集型产品和绿色食品的生产，努力开拓农产品市场。大力发展县域经济，加强农村劳动力技能培训，引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，带动乡镇企业和小城镇发展。继续完善现有农业补贴政策，保持农产品价格的合理水平，逐步建立符合国情的农业支持保护制度。加大扶贫开发力度，提高贫困地区人口素质，改善基本生产生活条件，开辟增收途径。因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式。对缺乏生存条件地区的贫困人口实行易地扶贫，对丧失劳动能力的贫困人口建立救助制度。

四、推进产业结构优化升级

(11)以自主创新提升产业技术水平。发展先进制造业、提高服务业比重和加强基础产业基础设施建设，是产业结构调整的重要任务，关键是全面增强自主创新能力，努力掌握核心技术和关键技术，增强科技成果转化能力，提升产业整体技术水平。建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，形成自主创新的基本体制架构。大力开发对经济社会发展具有重大带动作用的高新技术，支持开发重大产业技术，制定重要技术标准，构建自主创新的技术基础。加强国家工程中心、企业技术中心建设，鼓励应用技术研发机构进入企业，发挥各类企业特别是中小企业的创新活力，鼓励技术革新和发明创造。实行支持自主创新的财税、金融和政府采购政策，发展创业风险投资，加强技术咨询、技术转让等中介服务，完善自主创新的激励机制。加大知识产权保护力度，健全知识产权保护体系，优化创新环境。依法淘汰落后工艺技术，关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的企业。

(12)加快发展先进制造业。坚持以信息化带动工业化，广泛应用高技术和先进适用技术改造提升制造业，形成更多拥有自主知识产权的知名品牌，发挥制造业对经济发展的重要支撑作用。装备制造业，要依托重点建设工程，坚持自主创新与技术引进相结合，强化政策支持，提高重大技术装备国产化水平，特别是在高效清洁发电和输变电、大型石油化工、先进适用运输装备、高档数控机床、自动化控制、集成电路设备和先进动力装置等领域实现突破，提高研发设计、核心元器件配套、加工制造和系统集成的整体水平。高技术产业，要加快从加工装配为主向自主研发制造延伸，按照产业集聚、规模发展和扩大国际合作的要求，大力发展信息、生物、新材料、新能源、航空航天等产业，培育更多新的增长点。信息产业，要根据数字化、网络化、智能化总体趋势，大力发展集成电路、软件等核心产业，重点培育数字化音视频、新一代移 动通信、高性能计算机及网络设备等信息产业群，加强信息资源开发和共享，推进信息技术普及和应用。生物产业，要充分发挥我国特有的资源优势和技术优势，面向健康、农业、环保、能源和材料等领域的重大需求，努力实现关键技术和重要产品研制的新突破。国防科技工业，要坚持军民结合、寓军于民，继续调整改造和优化结构，健全军民互动合作的协调机制，提高产品的研发和制造水平，增强平战转换能力。

(13)促进服务业加快发展。制定和完善促进服务业发展的政策措施，大力发展金融、保险、物流、信息和法律服务等现代服务业，积极发展文化、旅游、社区服务等需求潜力大的产业，运用现代经营方式和信息技术改造提升传统服务业，提高服务业的比重和水平。坚持市场化、产业化、社会化的方向，建立公开、平等、规范的行业准入制度，营利性公用服务单位要逐步实行企业化经营，发展竞争力较强的大型服务企业集团。大城市要把发展服务业放在优先位置，有条件的要逐步形成服务经济为主的产业结构。

(14)加强基础产业基础设施建设。能源产业，要强化节约和高效利用的政策导向，坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系。建设大型煤炭基地，调整改造中小煤矿，开发利用煤层气，鼓励煤电联营。以大型高效机组为重点优化发展煤电，在保护生态基础上有序开发水电，积极发展核电，加强电网建设，扩大西电东送规模。实行油气并举，加强国内石油天然气勘探开发，扩大境外合作开发，增强石油战略储备能力，稳步发展石油替代产品。加快发展风能、太阳能、生物质能等可再生能源。水利建设，要加强大江大河治理，统筹上下游、地表地下水调配，控制地下水开采，积极开展海水淡化，强化对水资源开发利用的管理，提高防洪抗旱能力。交通运输，要合理布局，做好各种运输方式相互衔接，发挥组合效率和整体优势，形成便捷、通畅、高效、安全的综合交通运输体系。加快发展铁路、城市轨道交通，进一步完善公路网络，发展航空、水运和管道运输。加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进“三网融合”，健全信息安全保障体系。原材料工业，要根据能源资源条件和环境容量，着力调整产品结构、企业组织结构和产业布局，提高产品质量和技术含量。矿产开发，要加强重要矿产资源的地质勘查，增加资源地质储量，规范开发秩序，实行合理开采和综合利用，健全资源有偿使用制度，推进资源开发和利用技术的国际合作。要加强对重大基础设施基础产业建设的统筹规划、科学论证和信息引导，防止盲目重复建设和资源浪费。

五、促进区域协调发展

(15)形成合理的区域发展格局。继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。西部地区要加快改革开放步伐，加强基础设施建设和生态环境保护，加快科技教育发展和人才开发，充分发挥资源优势，大力发展特色产业，增强自我发展能力。东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代

农业，着力振兴装备制造业，促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴。中部地区要抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。东部地区要努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高外向型经济水平，增强国际竞争力和可持续发展能力。国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。东部地区发展是支持区域协调发展的重要基础，要在率先发展中带动和帮助中西部地区发展。各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。开发和保护海洋资源，积极发展海洋经济。

(16)健全区域协调互动机制。形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域协调发展的重要途径。健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。健全互助机制，发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区。健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展。

(17)促进城镇化健康发展。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度，完善户籍和流动人口管理办法。统筹做好区域规划、城市规划和土地利用规划，改善人居环境，保持地方特色，提高城市管理水平。

六、建设资源节约型、环境友好型社会

(18)大力发展循环经济。发展循环经济，是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，大力推进节能节水节地节材，加强资源综合利用，完善再生资源回收利用体系，全面推行清洁生产，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的节约型增长方式。积极开发和推广资源节约、替代和循环利用技术，加快企业节能降耗的技术改造，对消耗高、污染重、技术落后的工艺和产品实施强制性淘汰制度，实行有利于资源节约的价格和财税政策。在冶金、建材、化工、电力等重点行业以及产业园区和若干城市，开展循环经济试点，健全法律法规，探索发展循环经济的有效模式。强化节约意识，鼓励生产和使用节能节水产品、节能环保型汽车，发展节能省地型建筑，形成健康文明、节约资源的消费模式。

(19)加大环境保护力度。坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染和保护生态，坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状况。各地区各部门都要把保护环境作为一项重大任务抓紧抓好，采取严格有力的措施，降低污染物排放总量，切实解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出问题。尽快改善重点流域、重点区域的环境质量，加大“三河三湖”、三峡库区、长江上游黄河中上游和南水北调水源及沿线等水污染防治力度，积极防治农村面源污染，特别要保护好饮用水源。综合治理大中城市环境，加强工业污染防治，加快燃煤电厂二氧化硫治理，重视控制温室气体排放，妥善处理生活垃圾和危险废物。进一步健全环境监管体制，提高环境监管能力，加大环保执法力度，实施排放总量控制、排放许可和环境影响评价制度。大力发展环保产业，建立社会化多元化环保投融资机制，运用经济手段推进污染治理市场化进程。

(20)切实保护好自然生态。坚持保护优先、开发有序，以控制不合理的资源开发活动为重点，强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护。继续推进天然林保护、退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理、水土流失治理、湿地保护和荒漠化石漠化治理等生态工程，加强自然保护区、重要生态功能区和海岸带的生态保护与管理，有效保护生物多样性，促进自然生态恢复。防止外来有害物种对我国生态系统的侵害。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。

七、深化体制改革和提高对外开放水平

(21)完善落实科学发展观的体制保障。我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。进一步扩大对外开放，以开放促改革、促发展。加强改革开放的总体指导和统筹协调，注重把行之有效的改革开放措施规范化、制度化和法制化。

(22)着力推进行政管理体制改革。加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。分类推进事业单位改革。深化投资体制改革，完善投资核准和备案制度，规范政府投资行为，健全政府投资决策责任制度。加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制。

(23)坚持和完善基本经济制度。坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展。加大国有经济布局和结构调整力度，进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。加快国有大型企业股份制改革，完善公司治理结构。深化垄断行业改革，放宽市场准入，实现投资主体和产权多元化。加快建立国有资本经营预算制度，建立健全金融资产、非经营性资产、自然资源资产等监管体制，防止国有资产流失。继续深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。大力发展个体、私营等非公有制经济，鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，进入金融服务、公用事业、基础设施等领域。引导个体、私营企业制度创新，加强和改进对非公有制企业的服务和监管。各类企业都要切实维护职工合法权益。

(24)推进财政税收体制改革。合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。调整财政支出结构，加快公共财政体系建设。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度。完善增值税制度，实现增值税转型。统一各类企业税收制度。实行综合和分类相结合的个人所得税制度。调整和完善资源税，实施燃油税，稳步推行物业税。规范土地出让收入管理办法。

(25)加快金融体制改革。推进国有金融企业的股份制改造，深化政策性银行改革，稳步发展多种所有制的中小金融企业。完善金融机构的公司治理结构，加强内控机制建设，提高金融企业的资产质量、盈利能力和服务水平。稳步推进金融业综合经营试点。积极发展股票、债券等资本市场，加强基础性制度建设，建立多层次市场体系，完善市场功能，提高直接融资比重。稳步发展货币市场、保险市场和期货市场。健全金融市场的登记、托管、交易、清算系统。完善金融监管体制，强化资本充足率约束，防范和化解金融风险。规范金融机构市场退出机制，建立相应的

　为全面提高我区农产品质量安全水平，增强农产品市场竞争力，保障城乡居民的身体健康，按照国家、省、市关于切实加强农产品质量安全工作的有关文件精神，结合我区实际，制订本实施方案：

　一、指导思想和实施原则

　（一）指导思想：以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，以全面提高我区农产品质量安全水平为核心，以农产品质量安全检验检测体系建设为基础，从产地和市场两个环节入手，对进入我区市场的食用农产品，实行质量监控，确保全区人民吃上放心农产品。

　（二）实施原则：从与人民群众生活密切相关的农产品质量安全入手，本着“先易后难、先常规后特殊、先大宗后个别、先示范后推广”的原则，从蔬菜、猪肉开始，逐步向粮、禽、蛋、鱼、瓜、果、奶等农产品及其加工产品延伸。

　二、工作目标和工作步骤

　（一）工作目标：从20**年7月1日起，全区所有农贸市场、农产品批发市场、超市等逐步实施农产品市场准入制。争取到20**年底，全区全面实施农产品市场准入制。

　（二）工作步骤：从20**年7月1日起，首先对蔬菜、猪肉在全区范围内实行市场准入制。20**年1月1日起，对禽类和水产品实行市场准入制。

　三、主要措施

　（一）明确部门职责，加强对农产品质量安全管理工作的领导

　1．成立领导机构。为加强对农产品质量安全管理工作的组织领导，全面实行农产品市场准入制度，区政府成立农产品质量安全管理工作领导小组，负责农产品市场准入工作的组织和协调。领导小组组长由分管农业的区领导兼任，区委办、区府办、区委宣传部、区农业局、食品药品监管局、工商局、经贸局、卫生局、质监局、法制局、环保局、财政局、水利局、市公安局南海分局等为成员单位。领导小组下设办公室，办公室设在区农业局，负责日常事务工作。各成员单位指定1名联系人，负责与本单位有关的各项工作的联系和协调。

　各镇（街道）也要成立相应的农产品质量安全管理领导机构和办事机构，负责本辖区农产品质量安全管理工作，协调和处理相关事务。

　区、镇（街道）、村三级层层落实农产品质量安全目标责任制，加强农产品质量安全管理，确保农产品的质量安全，由区政府与各镇政府（街道办事处）、各职能单位签订责任书，镇政府（街道办事处）与村委会签订责任书，实行一级抓一级。

　2．明确部门职责。农产品质量安全管理工作是一项涉及多个部门的系统工程，各有关部门一定要密切合作，各司其职，各负其责。按照一个环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺农产品（食品）安全监管职能。

　各部门的主要职责和任务：

　区农业局：负责农产品质量安全管理的日常协调工作；负责农产品生产过程及农业投入品经营、使用的监督和管理，重点监控农产品生产基地，同时抓好农资市场的监督检查；制订无公害农产品生产基地规划，积极推动无公害农产品生产基地建设工作；抓好种植业及养殖业产品的防疫、检验、检疫检测的管理；负责无公害农产品质量安全认证的管理，指导农民进行规范化、标准化生产；对镇（街道）农产品检验检测机构进行审核和业务指导；负责本实施方案的解释。

　区食品药品监管局：协助区农业、工商、质监、卫生等部门开展农产品质量安全管理和实施市场准入；依法查处生产、销售不合格农产品以及因食用不合格农产品出现的重大事故。

　区工商局：负责制定市场准入的相关制度和措施并抓好落实；负责与农产品质量安全有关的经营行为的管理和监督，重点查处集贸市场、批发市场、超市的农产品的违法经营行为；负责对市场内经检验不合格的农产品进行查处及销毁。

　区经贸局：负责对牲畜屠宰加工实施监督管理和行政执法。

　区质监局：负责农产品的国家和行业标准、广东省地方标准的组织实施；负责农产品地方标准的制定和组织实施；负责对农产品加工产品的监管。

　区法制局：负责制订有关农产品质量安全管理的规范性文件。

　区环保局：负责农产品生产基地的环境保护及环境状况的监测和管理。

　区水利局：负责农产品生产基地灌溉水源管理和农田水利基本建设工作。

　区财政局：负责农产品质量安全管理所需资金的审核和使用监督工作。

　区卫生局：负责餐饮服务行业、集体饭堂等公共领域的农产品检测和卫生监督管理。

　市公安局南海分局：负责协助有关部门在推进农产品安全管理过程中的执法和安全保障工作。

　区委宣传部：负责农产品质量安全管理的宣传工作。

　（二）全面建立无公害农产品生产基地，从源头上加强农产品生产过程的监管

　1．积极建立无公害农产品生产、加工基地。根据全区的农业发展总体规划对农产品生产基地进行全面规划，避免工业污染源，同时加强基地的基础设施建设，建设专用灌溉渠道，实行农业灌溉与工业排污分流，为农产品提供良好的环境条件；要加强现代农业生态园区的规划建设，把农业生态园区建设成为农产品的无公害生产、标准化生产的示范基地；加强农产品生产、加工的管理，鼓励符合条件的农产品生产、加工企业积极申报无公害农产品产地及产品质量认证，争取到20**年底把我区主要的农产品生产基地全面建设成为无公害生产基地。

　2．加强技术推广和培训，推行标准化生产。加大无公害农产品生产技术标准和规范的实施力度，指导生产者严格按标准进行生产。要围绕农产品质量安全抓好新技术、新产品的推广，科学合理地使用农药、兽药（渔药）、肥料、饲料及饲料添加剂等。并按照分级分类培训的原则，重点做好农民技术培训，使农民掌握安全生产技术规程，努力提高我区的农产品生产标准化水平。

　3．加强农业投入品的监管。要严格种子、种畜禽、农药、兽药（渔药）、肥料、饲料及饲料添加剂等农业投入品的生产和经营准入条件，依法加强监管。加强科学合理使用农业投入品的宣传和指导。对农产品安全构成威胁的农药、兽药（渔药）应尽快淘汰。严格执行《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律法规，有关执法部门对生产和使用国家明令禁止农业投入品的行为，要依法严肃查处。

　4．加强农业生产环境监测与保护。要加强对农产品产地环境的监测，及时有效地防止农业生产环境受到污染，采取坚决措施，严格禁止向农产品产地排放重金属废液、放射性废水、未经处理的含病原体的`污水、有害气体及其他有毒有害物质或者倾倒废弃物和生活垃圾。制定水源保护规划，加强农产品供水水质管理，合理施用肥料、农药，严格控制面源污染。对污染农业生产环境的行为，环保部门要加大监督检查和处罚力度。

　5．提高农产品生产经营的组织化程度。认真贯彻落实市政府《印发关于发展农民专业合作经济组织的意见的通知》（佛府〔20**〕6号），积极扶持和发展农民专业合作经济组织。通过公司加农户、农民专业合作经济组织加农户等多种产业化经营方式，带动农户按照市场需求调整生产布局和结构，提高农产品生产规模化和组织化程度，提升农产品质量安全水平。

　（三）建立完善农产品质量安全检验检测体系，实行全方位的农产品质量监测

　农产品质量安全检验检测体系是保障农产品质量安全的重要组成部分，是实现农产品“从农田到餐桌”全程质量管理的重要技术依托，是确保我区农产品食用安全的关键。

　1．建设配套完善的区农产品质量安全检测中心。在区农产品质量安全检测中心现有基础上，增加检测所需设备和专业检测人员，确保检测中心运作经费的到位。区农产品质量安全检测中心负责农产品生产环节的抽样检测，重点检测农产品生产基地生产的上市农产品。

　2．以镇（街道）为单位建立镇级农产品质量安全检测站。检测站面积要求100平方米以上，检测站应配备3至5名专职专业检测员。镇级检测站负责对本辖区内生产的农产品进行检测，重点检测农产品生产基地生产的产品。

　3．各农贸市场、超市等要设立检测室并配备农药残留速测仪进行自检；各大型市场、重点市场要建立专门的检测室，配备专业检测人员和购置农药残留检测仪，由区工商部门负责监督落实。农产品生产企业、农民专业合作组织、农产品加工配送企业也要设立检验室，由区质监部门监督落实；各生猪屠宰场必须设立“瘦肉精”检测室，配备检测设备和专业检测人员。

　4．加强动植物疫病的防疫监督。要建立高效运转、快速反应、安全无害的综合防治体系和预测预警机制，加强种植业、养殖业生产中的疫病净化和环境消毒工作。加强动物防疫监督体系建设，健全机构和队伍，强化动物防疫执法监督工作；完善无规定动物疫病区实验室的运作，加大对生猪生产过程中使用“瘦肉精”的监控。

　（四）建立完善农产品质量安全市场准入的相关制度，加强农产品加工、流通环节的监管

　1．实施农产品质量安全例行检测和销前抽检制度。加强质量安全例行监测和销前抽检制度，经检测不合格的农产品予以销毁。无公害农产品生产基地的产品由镇（街道）检测站负责产中和上市前检测；本区内的农产品生产企业、农民专业合作组织和农产品加工、配送企业，要对其生产的农产品实行自检和上市前抽检；本区农民自种自养、自售和外地进入我区市场的农产品实行销前抽检。在加强监测和销前抽检的基础上，逐步推行农产品合格标识制度，凭合格证明标识进入市场。

　2．实施农产品质量安全承诺制度。生产者要向经营者、经营者要向消费者就其生产、销售的农产品质量安全做出承诺。农产品加工、配送企业、批发市场、农贸市场和超市要建立相应的安全控制制度，开展自律性检测和进货把关查验，建立记录档案，配合主管部门的监督管理工作，并就其经营的农产品质量安全，向行政主管部门、向社会做出承诺，保证达到质量安全卫生的要求。

　3．实施农产品质量安全责任追溯制度。农产品生产企业、农民专业合作组织和种、养户应做好农业投入品使用情况及分级、分割、包装、保鲜、贮存、运输中所使用的保鲜、防腐和添加剂情况的记录，建立档案以备查验；在全区范围内推行猪、牛、羊耳标管理，逐步推行肉禽的标识管理。

　4．实施不合格农产品公示制度和优质农产品的推介制度。建立农产品质量安全检测结果的日公布制度，区农产品检测中心、镇（街道）检测站等检测部门应将检测结果通过新闻媒体或网络予以公布；市场、超市的检测结果可在市场或超市公开栏进行公布。同时通过对农产品生产、加工、经营企业的监测与监督检验，定期推出一批安全优质农产品，向社会公布。区工商局应在农产品批发市场、农贸市场、超市等场所内设立公示牌，将经检测不合格的农产品生产、加工、经营企业和品种进行公示，确保消费者的知情权、监督权。

　5．实施农产品质量标识管理制度。根据不同农产品的特点，逐步推行产品分级包装销售和产地标识制度。经初加工、有包装的农产品，生产（加工）者要标明具有能够说明产品真实情况的信息，包括品名、产地、生产者、生产日期、质量等级、储存条件、保质期、产品成分和技术指标（包括药物残留限量所依据的标准）、产地与产品认证证号等。

　6．对外地进入南海区内销售的农产品实施销前检疫、检测制度。通过检疫、检测合格的农产品使用全区统一印制的合格证明标识，凭合格证明标识进入南海区域市场，检测不合格的农产品予以销毁。获得产地和产品认证的农产品及其加工品，在有效期内可以凭证及标识直接进入南海区域市场，但是经营者必须携带产地有关部门出具的该批次农产品质量检测合格证明，并接受抽检和监督。今后，凡在本区市场、超市销售的猪肉，必须持有合法的检疫、检验检测凭证和质量合格证书；蔬菜必须是经抽检合格或经产地和产品质量依法认证的蔬菜（指产地环境、生产过程和产品质量符合国家有关标准和规范要求，经认证合格，获得认证证书并允许使用相关标志的未经加工或初加工的蔬菜）。

　7．推广速测技术。在农产品生产企业、农民专业合作经济组织和农产品加工、配送企业、批发市场、农贸市场、超市等积极开展查证制度，配备速测仪器，推广速测技术，开展农药残留、兽药残留等有毒有害物质残留定性检测。凡通过检测的农产品，要及时公布检测结果。对有毒有害物质超标的农产品由区食品药品监管局责令限期进行无害化处理；无法作无害化处理的，应予销毁。无害化处理或销毁的费用由产品所有人承担。

　（五）加强市场管理，整顿和规范市场经营秩序。

　1．加强农产品市场基础设施建设。要对农产品市场布局和发展做好科学规划；同时加快对现有市场的扩建、改造步伐，完善相关配套设施；在中心城区要逐步推进农贸市场改超市工作。

　2．强化市场管理，建立健全制度。各农贸市场和销售农产品的超市必须建立和健全《食品质量查验登记制度》、《索证索票经营台帐制度》、《重要食品入市备案制度》、《食品质量信用公示制度》、《不合格食品退出制度》、《农产品质量安全责任追溯制度》等系列管理制度。

　3．积极推进现代化营销方式和流通组织形式。扶持并鼓励农产品的配送和连锁经营，建设跨区域的物流中心。鼓励无公害农产品生产企业、农民专业合作经济组织和其他经营者进行农产品规模经营、集中配送，创建专销网点，实行专区销售，推行品牌经营。推行“产地与销地”，“市场与基地”等的对接互认，减少中转环节。有条件的批发市场要积极探索经纪人代理、竞价拍卖、电子统一结算和订单交易、网上交易等现代营销方式。

　4．建立市场信息服务体系。建立和完善覆盖面广、时效性强的农产品市场信息网络，并向镇村、批发市场、农业龙头企业、中介组织、经营大户等延伸。有关部门要搞好农产品供求预测、预报工作，指导区域间产销衔接，引导生产结构调整，及时向社会及有关单位发布有关农产品质量安全方面的信息。

　5．加大对有毒有害物质超标农产品的处理力度。区食品药品监管局、工商局、质监局和农业局等执法部门对抽检不合格农产品或者其他存在危害人体健康和人身安全隐患的食品，经确认后采取及时有效的市场控制措施，按规定销毁，并依据有关法律法规向生产、经营有毒有害农产品的所有人收取销毁费用。对已经售出的不合格食品，经营者必须限期追回。执法部门对不合格农产品的名称、品种、批号、销量、销售去向和渠道、生产和经销单位、追回原因等信息定期公开披露，及时传达给消费者和经营者。对于公告收回或限期追回的不合格农产品，消费者可持有效凭证向经营者提出退换要求，经营者不得故意拖延或无理拒绝，违者将受到警告、罚款、没收非法所得直至吊销营业执照的处罚。

　（六）加大对农产品市场准入制度的宣传。

　通过电视、广播、报刊杂志等新闻媒体，或采取印发宣传资料等多种形式，对农产品质量安全方面的有关政策、生产技术规程、农业投入品安全使用等进行广泛宣传，增强全社会的质量安全意识，促使农产品生产者、加工者、经营者加强自律；倡导消费者消费具有无公害、绿色食品等认证标志的农产品，形成全社会关心、支持实施农产品质量安全管理工作的良好氛围。