农村土地利用中的问题及对策

摘要：耕地是土地资源的精华，是人类获取基本农产品的基础条件之一，是农村可持续发展的根本保证。然而，这些年来，我国农村人地矛盾日益突出；一方面，是耕地面积越来越少，质量越来越差；另一方面，耕地浪费严重，土地资源污染问题突出，农村土地产权界限模糊不清，农村非农建设用土问题不少。针对这些情况，作者认为：应建立耕地保护法和自然资源保护法；依靠科技进步，努力提高土地产出率；加强农村土地整理；积极稳妥地推进土地股份合作制。

　土地资源是宝贵且有限的自然资源，是人类赖以生存的物质基础，耕地是土地资源的精华，是人类获取农产品的基础条件之一，也是农村可持续发展的根本保证。然而，近些年来，随着生产的发展，特别是城镇化、工业化的兴起，人口数量的增加和人类活动范围的扩大，人地矛盾日益突出。严重地影响了我国的粮食安全问题，粮食安全主要由两个因素决定：一是耕地数量；二是耕地质量，即单位耕地的粮食生产能力。目前，我国农村耕地的数量在减少，质量也在逐步退化，这种情况不能等闲视之。

　一、农村土地利用存在的问题

　1.农户土地经营规模较小，生产效益低下

　自从农村实行联产承包责任制以来，我国农村土地基本上按照现有人口平均分配，把整块的土堆分割成许多小块进行分户经营。笔者对江苏省淮安市农村进行实地调查后发现，3～4口之家，平均经营0．2hm2耕地，却被分割成大小不等的五六块，有的甚至七八块。田埂、沟堰占了不少耕地，耕地浪费现象严重，也不利于机械耕种，这样土地利用率较低，农业生产成本也难以降低。加上我国农产品价格不合理，工农业产品剪刀差较大，纯农户经营土地的收益明显下降。因此，在经济利益的驱使下，农民会非常自然地放弃土地经营，而到农业以外的产业部门去寻求就业，再加上我国农村土地流转机制不完善，必然会出现农村土地撂荒和耕地资源的掠夺性经营。

　2.耕地数量减少，质量下降，土地资源污染严重

　新中国建立初期，开荒造田的面积超过了当时建设占用耕地的面积，使我国的耕地逐年增加，到1957年，我国耕地面积扩展到1．12亿hm2。据国土资源部对全国土地利用的调查结果显示，至1996年10月31日，我国的耕地面积为1.30亿hm2，比1949年增加了2165hm2。目前，我国耕地总面积不但不能再增加多少，将来还会因建设占用而不断减少。根据国家统计局资料显示，"六五"期间，我国净减少耕地235万hm2，年均减少47万hm2；"七五"期间，全国净减少耕地123万hm2，年均减少25万hm2。1986-1995年，我国耕地减少684万hm2，扣除开垦补充的耕地，净减少19万hm2，这10年期间统计数字显示，非农建设占用耕地197万hm2。今后30年，是我国进入全面建设小康社会和实现工业化的重要发展时期，随着经济的发展，人民的居住、工业乃至基础设施建设都需要大量耕地；同时，退耕还林还草还湖的实施也将减少耕地2113．67万hm2。此外，每年因水土流失的耕地面积也有4541万hm2，占全国耕地普查面积的34．6%。与此同时，我国农村耕地质量也不断下降。人们在农业生产中，已普遍认识到N、P、K肥的施用对农作物增产的明显作用。然而，由于不注意科学施肥以及采用大量无机肥代替有机肥的作法，使得耕地质量退化日益严重，这类问题在江苏省相当突出。例如苏州市农业普查资料显示，严重缺K和轻度缺K的耕地面积已分别占到耕地总面积的10.6%和63.7%，缺P的耕地面积占33．4%。近10年来，速效K含量以年均1．5～2．5mg／kg的速度下降，速效P质量浓度则由1987年的6.5mg／I下降为1996年的3．38mg／I。江苏省淮安地区耕地质量现状也表明有下降的趋势：该地区旱地土壤耕层厚度由1990年的17.9cm下降到2000年的16．7cm，下降1．2cm；水田由1990年的18.4cm下降至2000年的17.2cm，也下降了1.2cm。土壤容重由1982年的1.32g/c3增加至2000年的1.36g/cm3。土壤孔隙度由1982年的50.25%下降到2000年的49.20%。耕地土壤容重增加，土壤板结、孔隙度下降，作物根系生长空间变小，保肥、供肥能力下降，致使农作物抗逆能力下降。

　耕地污染严重，由于化肥和农药的使用量增加，对耕地和农业生态环境的影响非常明显，以江苏省为例，据吴县市农用地的调查资料显示，水稻土Zn的含量接近背景平均值，但Cu、Pb的平均含量高于背景值2-10mg/kg以上，cd的平均值则高于全国水稻土平均背景值5倍以上；淮安市土壤平均含Pb11.59mg/kg、As8.9mg/kg、cd0.224mg/kg、Hg0.109mg.kg，分别超过本底值1.96倍、3.16倍、3.15倍、1.06倍；农药及氟污染也较为严重，淮安市耕地因重金属及农药污染面积已达20万hm2。

　3.农村土地产权界限模糊不清

　市场经济条件下，要求产权界限必须明晰，但我国农村土地产权一直是"剪不断，理还乱"。我国《宪法》和《土地管理法》明确规定"农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有"。这个"集体"究竟是"三级"中的哪一级很不明确，加上土地所有权缺乏人格化的法人代表，也不能从经济上得以体现。一方面，所有权主体不能对来自政府方面的侵权行为进行约束；另一方面，所有权主体对使用者即农户在使用土地过程中的机会主义也不能给予必要的约束和监督，这些问题造成农民丧失经营土地的内在动力，因而不关心土地资产的保值增值，容易导致为获得短期利益而掠夺性经营的作法，致使土地资源质量下降。由于农民没有拥有土地的知情权、选择权，其权益经常受到伤害，特别是随着经济建设和社会发展的需要，农村土地征用数量越来越大，被征地农民日益增多，如何保障这部分农民的长远生计，是摆在各级政府面前的一件大事，处理不好，对农村稳定必有影响。考试大房地产估价师——值得您收藏的好站点！　

　4.农村非农建设用地问题不少

　城市化包括与其密切有关的城镇、工业、道路等的发展和建设，是社会发展的必然趋势。但也对耕地保护形成了巨大冲击，导致农村耕地日益萎缩。如在城市建设中盲目追求规模，城市"摊大饼"式的向外快速扩展；在各类开发区建设过程中，"圈多用少，征多建少"的情况比比皆是；在农村居民点建设中，不仅占有大量优质耕地，而且原用宅基地常被废弃。此外，近年来在江苏省，特别是苏南地区，随着农村剩：余劳动力不断向城镇二、三产业转移，有越来越多的富裕起来的农民在城镇购买商品房，但往往仍拥有农村的原有住房，这是变相占用耕地的一种形式。另外，各地对"路边店的整治"、对在"耕地上建砖窑厂"及乡镇企业挤占耕地等诸多问题仍然缺乏有效的治理手段和措施，一些小城镇建设大量违规占地，少征多用、圈而不用现象相当普遍。据苏州市城建部门统计，全市城镇城区面积由1986年的124.2km2扩大到1997年的489.1km2，全市农村居民点用地由1982年的4.82×104hm2增加到1997年的6.36×104hm2，人均占地面积高达200m2以上，大大超过了人均占地100m2的国家标准，可见农村耕地被占用的严重程度。

　二、主要对策分析

　1.制定耕地保护法和自然资源保护法

　应通过立法保护耕地和其他农业自然资源，设置相关的强制执法部门。积极建立农田保护区，以严格控制非农占地；建立土地复垦制度和耕地占用补偿机制，运用税收等经济杠杆，促进土地产权合理流转与重组；正确处理事业发展和土地征用之间的关系，保障被征地农民的长远生计；尽可能减少征地和用地，减少农民失地。经济发展需要用地，但不等于乱占滥用。任何用地单位都要集约用地，可征可不征的尽量不征，可用可不用的尽量不用，必须征和必须用的尽量少征少用，努力提高土地单位面积的投入强度和产出效益。

　新发展的乡镇企业要严格限定在土地利用规划和城镇规划划定的地域范围内，杜绝随意占用耕地现象，要改"村村点火，户户冒烟"的粗放型经营为企业聚集、资金聚集及产业聚集的集约化经营，积极推进乡镇工业园区建设；对现有布局分散零乱的乡镇工业用地应进行认真地清理和整治，使其集中布局，形成规模，并挖掘其巨大的存量用地潜力。

　2.依靠科技进步努力提高土地的产出率

　我国农村土地利用率不高，产出率较低是普遍现象，中低产田面积约占总产田面积的2/3，粮食单位面积产量仅为法国的64%，德国的70%，因而提高土地产出率的潜力是巨大的，如果我国的中低产田的单位面积产量能提高20%～30%，耕地复种指数能由目前的150%提高到160%，这就相当于当前技术条件下增加了10%的耕地面积。在我国这样一个人多地少的大国，土地产出率的提高要重于劳动生产率的提高，如何提高土地的产出率呢？一是要提高广大农民的科学文化水平，普及科学文化知识，指导农民科学种田、集约经营；二是必须克服留恋传统农业和固步自封习气，走出懒惰农业的圈子，积极开发有机肥源，积蓄收集城市人粪便和畜禽粪便，推广作物秸秆还田等以培肥地力，提倡大力种植绿肥，以改善土壤的生态环境，提高土壤自身的解污能力。同时，还应宣传平衡配方施肥，防止不必要的浪费造成环境污染，增加农业成本。以江苏省淮安市为例，现行农业科技含量比较低，科技推广率只有30%～40%，推广度只有20%左右，科技在农业增长中的贡献率仅为40%左右，而世界上农业发达国家的农业科技贡献率均在60%以上，美国、以色列高达80%；淮安市农业科技成果转化率目前只有30%，而发达国家农业科技成果转化率都在80%以上。这显然与我国农民科技文化水平低不无关系。

　3.大力加强农村土地整理

　土地整理能维持我国耕地总量动态平衡。我国人口基数大，且其增长趋势在今后一段时间内不会扭转，土地面积的有限性，空间位置的固定性决定了无限增加耕地的数量是不可能的，只有实行土地整理，提高土地集约利用，才能实现耕地总量动态平衡。笔者对江苏省淮安市农村土地整理选点调查发现，通过土地整理，即对农田中的零星闲散地、道路、田埂、废弃沟塘、居民点用地进行综合整治后，可以净增耕地面积1000多平方亩，土地产出率可提高5个百分点。以此计算，全国通过土地整理可补充耕地600万hm2，通过整理复垦工矿废地可得耕地200万hm2。土地整理还能促进农村生态环境的改善，加强水、土、气的环境监测力度，防止乡镇工业"三废"和农业废弃物污染。随着农业集约化、规模化进程加快，畜禽粪便和农作物秸秆等种养废弃物的环境污染问题日益突出，只有通过土地整理，才能促进农村生态环境平衡，增强生态系统调控能力，美化农业环境，减少水土流失。考试大房地产估价师——值得您收藏的好站点！

　4.积极稳妥地推进土地股份合作制

　农村土地股份合作制，顾名思义，是以特定的土地为股份创办的股份合作制。土地股份合作制，是在家庭承包制"两权分离"的基础上，将土地使用权即承包经营权，再进一步分离为承包权与经营权两部分，从而形成所谓的三权分离，即所有权、承包权和经营权的分离，以土地承包权入股，变以入划地的集体所有为社区农户的股份共有，再经过公开竞争投包经营的一种土地制度。其的特点就是明确了集体土地的产权主体。长期以来，我国农村土地集体所有制的一个突出问题就是农民对土地的财产权利没有真正得到落实，集体公有土地缺乏人格化的产权主体，而农民拥有独立的土地承包权，就是土地集体所有的人格化的表现，这就从根本上保证了农民的财产权利和民主权利；土地承包权的股份化有助于效率机制的建立，农民以承包权入股，实质上是将承包权固定化、价格化，这样，即使在人地矛盾特别突出的地区，也可以采取"动股不动地"的办法来解决人口的增减，从而保证土地物质形态的完整性；土地承包权的股份化还有利于促进土地权益流转机制的建立，是土地高效配置的重要保证。对农民来说，放弃承包，就等于放弃土地带来的收益，也是目前农村土地权益流转难的最主要原因，土地承包权股份化后，农民转让的只是土地的经营权，这样就维护了农民的既得利益，促进了农村生产要素的合理流动和优化组合，推动了土地规模经营，为农业产业化创造了条件，使一部分不愿意放弃土地的农民在获得股权后可以安心地去从事二、三产业，一部分愿意经营农业的农民有了承包大片土地的机会，从而使土地和劳动力得到合理调整。土地股份合作制还有利于保护耕地和土地合理规划与开发。随着农村二、三产业的发展和城镇化进程的加快，如何保护农地已成为沿海地区非常棘手的问题。不少地方利用土地采取股份合作制的时机，将土地划分为农田保护区、工业区和商住区，进行整体规划，既保住了农田面积，又通过合理的布局，减少资源浪费。

　三、结语

　资源安全是国家生态安全的重要组成部分，土地安全是资源安全的最重要方面，而耕地安全则是土地安全的核心，因此，作者认为，必须加强宣传力度，提高全民族的土地安全意识和"惜土"观念；强化人口、资源、环境、经济、社会协调和可持续发展的思想理念；针对我国农户土地经营规模小且生产效益低下、耕地数量减少且质量下降、土地资源污染严重和农村土地产权界限模糊不清以及农村非农建设用地无度等突出问题，建立耕地保护法和自然资源保护法；依靠科技进步，努力提高土地产出率；加大农村土地整理的力度，积极稳妥地推进土地股份合作制。通过这些措施，从根本上解决农村土地利用存在的问题。