什么是欧盟的农业与农村发展政策

　在欧盟，农业就业人口不到5%。不过，有56%的人口居住在占国土面积91%的农村地区。由于农产品(5.80,-0.05,-0.85%)和食品占欧盟居民日常生活的开支超过15%，以及农业在欧盟经济、政治、社会领域发挥着独特作用，长期以来，欧盟十分重视农业发展和农村建设。欧盟共同农业政策集中体现了欧盟对农业和农村的关注和支持。经过几十年的改革完善，欧盟共同农业政策关注的重点已经由起初的促进农业生产转向促进农村建设，以确保欧盟农村地区全面平衡可持续发展。

　、共同农业政策持续改革

●欧盟现行的共同农业政策优先目标已经发生了深刻变化：确保食品质量和安全，保护农村地区环境和动物福利，在不扭曲世界贸易的前提下帮助欧盟农民提高全球竞争力，维护和增强农村社区的活力和可持续性。

●农村发展政策与早先实施的农业市场支持政策一起成为欧盟共同农业政策的两大支柱。

早在1960年，欧共体(欧盟的前身)就正式制定了共同农业政策，并且自1962年起开始逐步实施。共同农业政策最初设定的基本目标包括：提高农业生产力，确保农民公平收入，稳定农产品市场，保持农产品合理的销售价格以及确保农产品的供应。欧共体最早的共同农业政策的主要特点就是对内实行价格支持，对外实行贸易保护。为此，欧共体对内建立了共同的欧洲农业指导和保证基金，制定统一的目标价格、门槛价格和干预价格，通过采取价格支持和生产配额等措施干预农产品购销，调节生产和流通，保证农产品市场平衡，维护农产品生产者和消费者的利益；对外设置随市场供求变化而调整的差价关税、配额等贸易保护措施，通过差价关税等手段保护欧盟农业免遭外部廉价农产品的竞争，同时利用出口补贴对外出口欧共体剩余的农产品。为具体实施共同农业政策，欧共体专门成立了农业市场共同组织，把欧共体生产的农产品划分为若干大类，每类农产品由一个市场组织管理。

50年来，欧盟共同农业政策对促进欧盟农业发展、稳定农产品市场作出了重大贡献。到上世纪90年代初，欧盟务农人数减少了一半，农业产量却提高了3倍，粮食产量从1960年市场需求的80%增长到110%。目前，欧盟共同农业政策提供的直接补贴已经成为欧盟农民收入的重要来源。有关统计数字显示，最先加入欧盟的15个成员国农民收入的40%来自于欧盟共同农业政策提供的直接补贴。在后来新加入欧盟的12个成员国中，欧盟共同农业政策提供的直接补贴使这些国家农民2008年的收入比加入欧盟前的2003年增加了63%。

不过，共同农业政策在促使欧盟农业迅速发展的同时，也引发了欧盟农业开支负担过重、部分农产品过剩、农村环保工作被忽视等一系列问题。因此，近些年来，欧盟对共同农业政策进行了多次重大改革调整。如今，欧盟共同农业政策已经从过去以价格支持为基础的机制逐步过渡到了以价格和直接补贴为主的机制，并且更多强调农业的多功能性和可持续性，促进农村建设的全面发展。同50年前相比，欧盟现行的共同农业政策优先目标已经发生了深刻变化：确保食品质量和安全，保护农村地区环境和动物福利，在不扭曲世界贸易的前提下帮助欧盟农民提高全球竞争力，维护和增强农村社区的活力和可持续性。

近些年来，农村发展政策与早先实施的农业市场支持政策一起成为欧盟共同农业政策的两大支柱。欧盟共同农业政策明确规定，只向那些符合环境保护、动物福利、食品安全和质量标准等项要求的欧盟农民提供直接补贴。总的看来，欧盟农村发展政策的发展是受欧盟农村的现实和共同农业政策的走向等因素主导的。欧盟农村发展政策是欧盟共同农业政策的重要组成部分，从某种意义上来说，也是欧盟共同农业政策改革的衍生产品，并且正越来越多地受到欧盟的重视。当然，在不同的时期，欧盟农村发展政策关注的重点也有所不同。

近年，欧盟将旨在提高农村地区的经济、社会和环境状况的农村发展政策列为欧盟共同农业政策的重要组成部分，由主要用于地区政策的结构基金和用于共同农业政策的基金共同支持，进一步加大了农村发展政策的金融支持力度，具体说就是减少用于补贴大农场的直接支付资金，对农村地区发展注入更多资金，主要用于改善农村环境，提高农产品质量，加强动物福利和支持农户达到欧盟生产标准等。

、农村环境治理成关注重点

●成立欧洲农业担保基金和用于农村发展的欧洲农业农村基金，作为运作共同农业政策的基本金融工具。

●欧盟及其成员国在2007-2013年期间计划投入农村建设的资金接近2000亿欧元。

●欧盟农村发展政策经历了一个从关注收入分配到关注收入、环境和农村服务体系并重的过程。

●欧盟农村发展政策重点放在促进农村地区经济增长和创造更多就业机会，满足消费者对食品质量和安全的要求，促使农村地区在环境保护方面发挥主导作用，改善农村地区的生活条件等。

欧盟农村发展政策通过促进农村地区的平衡发展来保持农村的活力。2005年6月，欧盟理事会颁布的有关执行共同农业政策的财政指令明确规定，在2007-2013财政年度期间，成立欧洲农业担保基金和用于农村发展的欧洲农业农村基金，作为运作共同农业政策的基本金融工具。欧洲农业农村基金成为专用于支持农村发展的基金，主要用于农业结构调整、环境和土地保护以及广义的农村保护三大方面。按照欧盟的规定，欧洲农业农村基金可以用于农业或非农业活动，如扩展宽带网络覆盖，帮助农村小企业发展，帮助农村食品加工业发展，扩大托儿服务以便让更多的农村妇女能够工作等。如今，欧盟农村发展政策不仅帮助农民，而且也会帮助参与农村经济发展的其他公民，如森林所有者、农场工人、小企业和地方非政府组织员工等。

目前，欧盟成员国根据各自的实际情况选择农村发展政策措施和实施相关计划，欧盟向成员国支付实施农村发展政策所需要的部分费用，实际上就是与欧盟成员国一起共同出资促进农村发展政策的实施。《2007-2013年农村发展政策》规定，欧洲农业农村基金集中管理全部农村发展资金。在2007-2013年期间，欧盟向27个成员国提供用于农村发展方面的预算资金总额为970亿欧元。与此相配套，欧盟各成员国必须拿出相同数目的配套资金。这样一来，欧盟及其成员国7年计划投入农村建设的资金接近2000亿欧元。这为推动欧盟农村建设立下了汗马功劳。

不难看出，欧盟农村发展政策经历了一个从关注收入分配到关注收入、环境和农村服务体系并重的过程。在政策措施上，欧盟农村发展政策从早期的侧重于实体资本(如农业基础设施、农产品加工营销设施等)的投入过渡到注重人力资本(如人员培训、咨询体系建设等)、实体资本和社会资本(如信息交换网络)发展并重的体系。在政策所涉行业上，欧盟农村发展政策从原先侧重于农业及同农业生产相关的农业投入、加工、营销过渡到农业、环境和非农产业并重发展的模式。

强调农业和农村发展的有机联系是欧盟农村发展政策的重要方面。《2007-2013年农村发展政策》主要包括三大轴心：第一轴心是以提高农业和林业部门的竞争力为目标、以农业基础设施建设为主要措施；第二轴心重点放在改善农村地区的环境，许多有关土地和环境管理的措施都有利于农业生产，特别是土地生产力的提高；第三轴心是提高农村居民的生活质量和鼓励农村地区经济多元化发展，以让更多的农民从土地中解放出来，有助于农业土地规模的扩大和农业劳动生产力的提高。为此，欧盟农村发展政策重点放在促进农村地区经济增长和创造更多就业机会，满足消费者对食品质量和安全的要求，促使农村地区在环境保护方面发挥主导作用，改善农村地区的生活条件等。

近些年来，随着环境保护和食品安全压力的增大，农村环境治理已经成为欧盟农村发展政策关注的重点。农业集约化经营带来了一些衍生性的环境问题。随着农区的扩展，区域内的生物多样性下降，化肥和杀虫剂的过度使用导致土地和水源的污染等。疯牛病、口蹄疫、二恶英等动物性疾病频繁发生。此外，由于有补贴政策，部分农民坐等补贴，对各种疾病不作预防，也不主动采取措施，助长了一些病害的蔓延。为解决这些农村环境问题，欧盟农村发展政策加大了对农村环保的投入。欧盟共同农业政策预算中约有20%的资金是用于农村发展，即在保护农村环境和维护农村社区的同时，帮助农民实现农场现代化和提高国际竞争力。欧盟认为，农村良好的自然环境有助于农村旅游业等其他产业的发展和推动农村经济多元化发展。欧盟共同农业政策对那些没有满足基本环保要求的农民停止支付补贴，并且将更多的共同农业政策资金用于鼓励发展有机农业、保护农村景观和生物多样性等，所有这些都有助于农村地区的环境保护。

美国颁布了新农业法，大幅度提高了对农业的补贴，完成了新一轮的农业政策调整。之后，欧盟又对共同农业政策《2000年议程》进行中期审议，在提高食品安全和质量，改善农村发展环境等方面作出政策调整。在这种形势下，如何利用WTO规则，抓紧完善我国农业国内支持政策，提高农产品国际竞争力，促进农民增收，已成为一个重大的政策问题。

一、美国、欧盟农业支持政策的调整及特点

（一）美国

自20世纪30年代以来，美国政府一直通过对农业实行巨额补贴，实施对农业的有效干预。不同时期对农业干预的侧重点不同，有重点解决生产过剩危机的，有重点提高农场主收入的，有重点促进农产品出口贸易的。今年5月13日颁布的新农业法，则以为农场主“提供可靠的收入安全网”为主要目标，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、食品营养、农村发展、科研和技术推广、林业发展、能源发展、作物保险和灾害救助等方面，出台了一揽子支持措施。其中关于建立农场主收入安全网的条款，即“农产品补贴”条款，在国际上引起了广泛争议。

美国新农业法有以下四个突出特点：

一是大幅度提高补贴水平。据美国农业部测算，新农业法规定，今后10年（2002年至2011年）政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。2002-2007年6年间，按1996年农业法，法定农业补贴为666亿美元，2002年农业法在此基础上增加了519亿美元，6年总计达1185亿美元。（见附表1）。

二是调整补贴方式。通过“销售贷款补贴”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”三道保护线，对种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主提供收入补贴，构成严密的收入安全保护网。“反周期补贴”是这次新增加的一种补贴方式，其实质是提高农产品的目标价格水平，降低农场主的生产成本，使其产品在国际市场上更具竞争力。

三是扩大补贴范围。除了继续对大米、小麦、玉米、高粱、大麦、棉花等农产品进行补贴外，又把大豆、油料、花生等产品纳入“固定直接补贴”和“反周期补贴”范围；把花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等产品纳入“销售贷款补贴”范围；把水果、蔬菜等农产品也纳入了补贴范围。此外，对乳制品、食糖等的生产者继续提供价格、贷款补贴和进口保护。这在美国农业政策史上是前所未有的。

四是补贴分配相对集中。由于补贴与农产品的面积和产量挂钩，巨额补贴将主要流向少数大规模农场。美国农业部估计，按新农业法的补贴方式，目前30%的大农场将获得70%的补贴，这将有利于提高大农场的规模和竞争力。

（二）欧盟

在美国颁布新农业法之后，欧盟也对共同农业政策《2000年议程》进行中期审议。与美国不同的是，欧盟政策调整的重点有三个：一是突出食品安全、环境保护以及动物福利，宏观上将有助于构筑新的贸易技术壁垒。二是减少与产量挂钩的补贴。三是减少对大中型农场的直接补贴，提高对农村发展的支持水平。

欧盟农业支持政策主要采取以下六种方式：

一是价格支持。政府事先确定保护价格，分干预价格和目标价格两种，当市场价格低于干预价格时，由政府按干预价格收购；当市场价格低于目标价格时，政府直接向农民支付市场价格与目标价格的差价。这种支持保护方式，属于WTO协议规定需要逐步削减的黄箱政策。

二是收入直接补贴。分两大类：一类是不挂钩的收入补贴，一类是挂钩的收入补贴（按中期审议方案，这类补贴将逐步减少）。两类补贴都以土地面积和常年产量为基础确定补贴水平，但前者以历史基期为基础，一经确定，不再与当前生产挂钩，属“绿箱”政策；后者则仍然与当前的生产挂钩，但计算中的单产不是单个农场的实际单产，而是一个地区的平均单产，属“蓝箱”政策。

三是对农业的公共服务。主要是中央和地方各级财政为农业发展提供的各种服务性支出，包括农业科研、病虫害控制、农民培训、推广和咨询、检验检测、市场服务和基础设施服务等。一些国家还设有农业灾害救助、结构调整援助、生态环境补贴、休耕和贫困地区支持补贴项目。

四是信贷和税收支持。信贷支持是通过政策性的农业金融机构发放低息贷款，鼓励农户增加农业投入。也有一些国家采取财政补贴的办法，鼓励商业金融机构发放农业贷款。税收支持主要是不单独设面向农业的税种，并在增值税和所得税政策上给农产品和农民以优惠。如在所得税政策上，包括增加农产品的成本分摊，允许将生产费用一次性从税基中全部扣除，允许农民出售固定资产所获得的收入作为长期资本收益，农民还可享受一定比例的税额减免；在增值税政策上，采取免税、适用特别税率和按比例税率纳税等多种优惠措施。

五是贸易促进。包括采取传统的关税措施控制进口；设置技术性贸易壁垒限制进口；实行出口补贴和出口信贷，降低农产品出口价格；采取营销宣传、信息服务、贸易服务以及技术、食品援助等手段，扶持行业团体、协会，开拓国际农产品市场；利用双边或多边贸易谈判，签订双边或多边贸易协议，促使对方降低关税，开放市场等。

六是农业保险。政府对农产品在备耕、种植、管理和销售四个阶段进行保险，与农民分担风险。农业保险的基本形式有补给保险机构和补给投保农民两种，无论是采取暗补或明补方式，都起到了有效化解农业风险的作用。

（三）欧美农业支持政策的特点

一是依市场变化调整补贴方向。当前欧美农业支持政策出现两种值得注意的倾向：一是调整支持方向，二是加大支持力度。美国增加“黄箱”支出，加大了价格补贴，直接扭曲农产品价格，目的是扩大出口，占领国际农产品市场。欧盟着重提高农产品质量，改善环境，目的之一是加强“绿色壁垒”，增大国外农产品进口的难度。

二是以立法形式确定支持政策。在欧美国家，农业支持政策和实现政策目标的措施，都通过立法形式确定下来，而不是政府发布政令。法律法规对政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围均作出明确规定，行政机构只能在授权的范围内行使职责。有关农业立法每隔一定时间调整（如美国是5-6年）。这一做法保证了农业支持政策的稳定性和公开性，也规范了项目管理。

三是支持政策项目化，项目管理法制化。所有的支持政策都细化到具体项目，由政策到法规，由法规到项目，由项目到资金。所谓落实政策，就是落实资金项目。项目管理是公开透明的，美国新农业法400多页，其中90%以上都是对项目计划的详细分类和具体描述，包括项目预算、资金分配、申请程序、实施过程监控等。

四是有比较完善的政策执行主体。美国的农产品信贷公司是实施联邦政府农业补贴政策的执行部门，隶属于美国农业部。该公司可以向农民收购农产品，也可以直接支付农民直接补贴。近几年，农产品信贷公司年净支出达300亿美元以上，其中包括对农民的直接补贴、风险管理与作物保险、产品营销贷款、紧急灾害救助、环境保护与长期休耕、市场贸易促销与拓展以及与农民相关的社会福利措施等。补贴也是到位的，多年来，美国农业部没有收到一例农民关于补贴操作不当的投诉。