新农村建设的现状？出现的问题和解决这些问题相应的建议

（一）农民整体素质不高，培训

工作亟待加强。

当前绝大多农民素质不容乐观，文化水平不高，思想保守落后，小农意识根深蒂固，法制观念淡薄，道德素质差，缺乏诚信意识，社会责任感不强，文盲、科盲、法盲的比例还非常大。据不完全统计，在我省农村劳动力中，高中以上文化程度约占15％，小学以下文化程度约占30％，接受过系统农业职业技术教育的不足10％。随着城市化、工业化进程的加快，较高文化素质的农民大量流向城市和非农产业，留在农村的农民素质呈逆向发展态势，并且呈现老年化趋势。同时，大批转移出去的农村劳动力，因缺乏城市生活常识和就业技能而就业不稳，回流现象较为普遍。而新农村建设的主体是农民，没有农民的新思想、新观念和新思路，就不可能有现代化的新农村。因此，必须对农民进行大规模的引导和职业技能培训。

当前农民培训工作主要存在哪些制约因素？据调查，农村幅员广阔、地域差别大、农民以多业兼营为主，教育培训需求呈个性化和多元化特点，难以集中；长期二元经济结构，导致农村社会事业基础薄弱，农民教育培训发展滞后，条件手段落后，难以满足需要；农业经济效益低，农民收入不高，农村生活艰苦，农民想方设法跳出农门，离开农村，难以形成良性循环；至今为止，农民教育培训权益仍缺乏有效的法律保障。

（二）农民整体收入偏低，农村基础设施相对落后。

调查显示，相当地方的农民整体收入偏低，农村基础设施相对落后，城乡二元化发展趋势日趋明显，城乡差距日渐拉大。

1、影响农民收入增长的不利因素主要有：一是农业生产资料价格居高不下，吞食农民收入的增长份额；二是农业内部结构不合理，农业产业化程度不高，名特优农产品比例不高，制约农民增收后劲；三是因农业基础设施落后，造成农业生产受自然条件影响的程度较大，农业生产靠天吃饭的局面没有得到根本改变；四是农民走出去的渠道不够畅通，各种合法的正当权益难以保证，城乡壁垒依然存在；五是内地县市本地工商企业欠多、欠大、欠强，吸纳农村劳动力的能力较弱。

2、农村基础设施相对落后的的主要表现为：

（1）公益事业发展难。由于多年来对农村基础设施建设投入“欠帐”太多，农村基础设施非常薄弱，老百姓吃水难、看病难、上学难、行路难的问题依然不同程度的存在。全面取消农业税以后，国家对农村基础设施的投入都是补助性的，投入非常有限，老百姓的义务意识和集体观念越来越淡化。农村的一些公益性基础建设的维修和新建很难组织发动。例如通村水泥路。

（2）村容村貌改善难。受经济发展和传统观念的制约，农村村庄就象撒播的庄稼，分布散乱，七零八落，镇村建设缺乏科学系统的规划，布局不合理，设施不配套，农村“露天厕、泥水路、压水井、鸡鸭院”的现象相当普遍，尤其是贫困山区，农户居住十分零散，住房十分简陋，长期烟薰火燎，人畜混居。针对集并村庄、完善设施、彻底改变农村脏乱差的问题，资金难筹，工作难做。

（3）农业基础设施年久失修，配套设施不全，抗御自然灾害的能力薄弱。同时，由于部分农村大兴小水电站建设，不仅使农村生态遭受巨大破坏，而且直接影响了下游的农田灌溉和农民饮用水的水源来源。

（三）农业投入缺乏保障，投入不足制约农村发展。

农业投入不足的问题，依然是新农村建设的一个很大的制约因素。一是一些农业项目难以立项。目前资金投入以项目为主，内地县市尤其是贫困山区在争取项目上缺乏优势；二是农村“贷款难”的问题比较突出；三是相当多地方财政困难，投入能力十分有限；四是农民自身投入能力有限。农民收入偏低，自身积累主要用于住房改造和子女教育、婚嫁，真正用于农业投入的资金不多。

（四）基层党员干部素质欠缺，难以发挥示范带头作用。

基层党员干部是新农村建设的组织者、推动者和实践者，当前在群众素质和组织化程度不高的情况下，很多工作需要他们去引导。但是，目前一些基层党员干部（包括我们的一些乡镇干部），由于缺乏培训“充电”等种种原因，自身的能力素质与新农村建设形势和任务要求不相适应，发挥不了推动工作、指导实践、带领群众共同致富的示范带头作用。

（五）建设规划存在不足，必须加以科学完善。

目前，大部分地区的新农村建设尚在规划和初步实施之中，但不少地方的建设规划存在着以下不足：

1、绿色与环保在规划中缺位。在不少农村，新村建设往往是新农村建设的重点之一，但大多空有外观美丽的外表，新村的内核缺少绿色和环保的理念、缺少生活污水和

客观来看，当前活跃在中国农村金融市场的主要有三种金融组织形式：国有银行的分支机构、完成商业化改制的农村信用社、中国邮政储蓄银行等商业性金融，农业发展银行等政策性金融，以农户为主体的资金互助合作等内生性金融。不管是追求高收益回报的商业性金融，还是肩负国家支农任务的政策性金融，作为建立在规模经济基础上的外部主体，客观上都无法解决与分散农户之间因信息不对称而产生的单位交易成本过高的问题，由此决定其在农村“时间急、频率高、额度小”、抵押物缺乏、非生产性融资等资金需求特征下，无法形成有效的监督机制。[1]这是现阶段商业性金融和政策性金融正在主动退出农村金融市场的主要原因。[2]319

然而，与此相对的另一面则是，新世纪以来，在中央配合新农村建设战略而推出金融“新政”等诱致性制度变迁的推动下（2）[3]，农村地区本已大量存在的以资金互助合作为代表的内生性金融开始向正规化转变，同时还催生了村镇银行、小额贷款公司以及农民专业合作社内部信用合作等多种新型农村金融组织，这在一定程度上填补了商业性金融和政策性金融退出留下的市场空间。在这一背景下，本文着重探讨资金互助组织的不同实现形式。

一、问题与背景：诱致性制度变迁与变迁主体的异化

一般认为，2002年，中央政府正式提出全面建设小康社会和促进城乡统筹发展的政策，2003年，首次提出“三农”工作是全党工作的重中之重，都是中央政府为缓解“三农困境”而进行的表达“政府善意”的政策转变。需要强调的是，当此“政府善意”由主管部门转化为“政府善举”的时候，体现“路径依赖”的部门行为所延续的仍然是上世纪80—90年代的金融资本极度短缺时期以防范风险为主的政策思想，因此，当体现普惠性质的农村金融改革，逐步推出降低农村金融准入门槛、利于农民获得规范化信用服务等政策调整时，其中可被认为符合经济理性的内在逻辑是：农民之所以会自发地踊跃参加资金互助合作组织，主要是因为农民通过参加互助合作组织所能获得的净收益应该大于他为此付出的成本。

倘若这个逻辑成立，则可以认为主管部门试图把农村民间本来就存在的资金互助社引导向正规化转变，是一个诱致性制度变迁过程。中国在全面推行正规金融部门的市场化改制之后，[4]最早复苏的资金互助社创立于2004年，由吉林省梨树县闫家村8户村民发起，也即2007年获得银监会第一个资金互助社金融牌照的百信农村资金互助社。这个组织从初创到正规化，也实证了诱致性制度变迁过程。它的出现，表明农村资金互助合作再次成为一种政府认可的正式的制度安排，正规的合作金融制度在中国产生。[5]

但从随后的3年实践可以看出：这场诱致性变迁的主体发生了与政府多部门主导农村投资几乎同样体现“精英俘获”机制的异化———充分利用这个政策利好的往往不是类似闫家百信互助社最初发起人这类普通小农，农村社区精英和外部力量成为资金互助社在全国社区遍地开花的重要推手，由此形成的其实主要是不同资本力量主导下的农村资金互助组织的差异化发展格局。

农村资金互助社，狭义的概念是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。在此类被官方认可的资金组织之外，各地农村确实还存在着数量上大大超过正规资金互助组织的半正规和非正规资金互助组织。本文将那些以承认个人财产所有权为基础，以自愿入股的形式组织起来的，采用合作组织形式经营的信用组织，也在广义上定为资金互助组织。这种以小范围的血缘地缘关系为纽带组成的社区性金融，是信息对称、互信度很高的民间资金融通组织，有着独特的运行机制，充分利用了社区中的熟人社会机制和社区规范惩罚机制进行信贷风险控制。[6]相比于商业性金融和政策性金融，往往具有更低的农村金融准入门槛和市场交易费用。

从已有的理论研究来看，此类资金互助组织发展前景广阔，但在实际运作中，不管是股权结构、收益分配等基本财产关系，还是决策管理、激励监督以及风险控制等派生的内部治理机制，都呈现出很大的差异性，由此导致不同的经济、社会和制度绩效。[7]一般而言，农村资金互助组织整体上分为三大类：一是银监会正式批准的、有正式金融牌照的农村资金互助社，比如吉林梨树县闫家村经济合作社资金互助社;二是地方政府认可的、在当地有关部门注册的农民资金互助部，如安徽凤阳等地的资金互助社;三是农民专业合作社内部所设立的资金互助部，这类资金互助组织在中共十七届三中全会以后开始大量出现。[2][8]

这种分类从形式上对当前的农村资金互助组织进行了初步界定，但并不能反映三者之间的本质性区别。而且，从实地调研的情况来看，即使是以同一种名义运作的资金互助组织，也有着不同的合作性资源获取方式、业务经营模式以及风险治理措施。据此，本文从运作实质上将农村资金互助组织归纳成社区互助合作制、合伙人股份制以及高息揽储的“假合作制”三种主要类型。

具体而言，一是基于血缘地缘关系纽带，以“互助合作”目标替代公司制金融“利润”追求的社区互助性金融组织，在长期演化过程中，逐渐形成的是“公平分享低利率贷款额度”、“股金额—贷款额”的联动以及“按存贷款交易量返还”等体现社员成员权的制度安排;[1]二是核心发起人都为乡村精英，凭借资本等稀缺性要素获得绝对主导地位，实行的是核心发起人集所有权与管理权为一体的制度安排以及控制权与剩余索取权相结合的分配制度，其余社员处于依附地位，属于典型的内部人控制;[9][10]三是以专业合作社内部信用合作为名，以高额利息回报作为诱饵，外部资本力量借由农村基层金融机构代办员和村干部等乡村精英的信任资源开展在地化的高息揽储，但并不提供本地贷款服务，吸储资金主要流向高风险的投机性领域。[11][12]

二、社区互助合作制：股份的均齐性与体现基本成员权的公平性

经典的西方合作社原则规定，社员股金具有均齐性和有限性的特点，合作社社员不因股金的差别而有地位的差别。这个原则限制了资本集中度，可以防止大资本控制合作社，也是合作社“人合”之区别于股份公司“资合”的基本特征。这些股份保持均等的合作社，大致有三种情况：一是在外部资源占有绝对优势的情况下，参与社员为了分红和管理的方便保证了股份的均齐性。如安徽肥西县小井资金互助社，在30多万元的股本中，外部的公益组织投入了25万元，社员入股大都在3000元左右。二是社员大部分在亲缘关系之内，如安徽明光市潘村镇兴旺村资金互助社的9位发起人是亲戚关系，而且社员规模不大。三是社员的同质性使得社员股份差异不大，如湖北监利县的养老基金成员皆是村中老年人。

与此同时，为了既能吸引资本，也体现资金互助合作的基本原则并保障社员的权力，资金互助组织设置了多种股权。以吉林梨树资金互助社模式为例，分别设置资格股、投资股、流动股、国家社会公共股。这里的资格股是成为社员的“入门券”，各地对资格股都有一个最低限度，100—5000元不等。拥有资格股的社员有一个投票权，并享有资金存贷服务。部分社员加入合作社是出于应急需要，在加入合作社之后随即申请贷款。为防止此类人员在入股贷款后立即退股，一般会规定退出时限，比如在两年或者三年内不允许退股、但可以转让。为了以后能够获取长期的投资收益，其成员也可购买有限额且数额不等的合作社投资股，其目的在于一方面保持社员投资入股的积极性;另一方面限制合作社内部投资股为代表的话语权，避免稀释资格股所代表的合作社社员的成员权。

此外，由外部力量推动的资金互助组织往往有外部股金。在这些股金中，有的是村集体的资产作为公共股，由于集体资产的社区共有特性，它的存在保证了非社员享受金融服务，安徽省太湖县小池镇的资金互助社即是如此。而国家社会公共股是指来自合作社社员以外的政府、社会团体、集体或个人捐助的资金，捐助者不享有任何权利，但有权利指定用途，比如充实风险基金或者奖励基金等。

客观来看，社区互助合作制性质的农村资金互助组织与一般公司制金融的最大区别在于其所体现的是合作经济的“平等”原则，而非市场经济的“效率”原则。具体而言，主要借助三个制度设计来保障基于成员权的收益分配：一是“公平分享低利率贷款额度”，并通过相关规章制度予以必要限制，以防止部分人占用过多的贷款资源，尤其是在资金互助组织贷款资金不足的情况下，低利率的信用额度分配实际上是组织内部的一种利益分配。二是“股金额—贷款额”的联动机制。按照一般性的资金互助社的章程规定，社员借款最高额度不得超过自有股本金的6倍，若需要增加贷款，则需要相应增加股份。这一制度安排是为了打造合作社自身的风险约束机制，同时，也可以在合作社资金规模逐渐扩大时控制利率水平，使资金供给方和需求方达到自动的均衡。[13]从表面上看，这一制度设计体现了资本的公益性，而从另一个角度看，在其他制度———尤其是出资平均化条款的配合下，将信用额度与股金结合可以起到贷款资源“按人”分配的效果。[1]三是“按存贷款交易量返还”的分配制度。通常情况下，合作金融返利的制度设计是为了降低农户资金的使用成本，并以存贷款交易量作为返利依据。而且通常情况下，为了鼓励社员存款，返利额主要是根据存款额来确定的。

这种真正体现合作制基本原则的资金互助组织，推行的是有利于一般社员的收益分配制度，也势必因缺乏对能人的激励而使合作社显著降低市场竞争压力下的生存能力，因此存在发展规模上的局限性。而且，虽然乡村具有基于血缘地缘的互助传统，但一般只是在相应的范围发挥作用，如果超越信任半径，合作社组织的成员构成就会变得复杂，内部社员间的异质性特征就会更加显著，社员间的利益关系也会不断侵蚀社区内部的亲缘关系。鉴于此，合作组织内部的等价互利原则就显得更为重要，即要求股份和权力关系对称，从而逐渐演变成少数核心股东占据绝对主导地位的合伙人股份制。

三、合伙人股份制：股份的非均齐性与对大户依赖的现实性

从世界范围来看，一方面信用合作运动为了适应经济发展的潮流，其基本原则也发生了某种程度的异化。在强调“效率优先”的制度演进过程中，因少数精英相对于一般社员更为有效率而使得非赢利的、“一人一票”的公平原则被追求发展和承认差别的原则所取代，出现互助合作制向股份合作制转变的趋势。[14]这种趋势在中国农村资金互助组织的实践过程中也得到了普遍体现。另一方面，实践也证明，劳动的联合必然排斥资本的集中。这对于以货币经营为主业的农村资金互助组织来说，无疑是一个很大的局限。

信用合作因为以经营货币为主，与农村专业合作社相比，对资金依赖更多。信用合作的资金主要来源分两部分：社员股金和社员存款。经典的考核合作社经营绩效的标准是它为社员提供服务的质量，而不是盈余。这个特征也影响了信用社资金来源———以营利为目的的资金一般不会投入到信用社。[14]

而资金互助组织，本质上是一个以小范围的血缘地缘关系为边界的金融组织载体吸纳民间资本的组织形式。相比村镇银行和小额贷款公司，进入门槛较低，规模小的民间资本在利好政策的积极鼓励和完成正规化过程的互助社示范效应下诱发了收益预期，认为这是产业资本升级到金融资本的一个可行的通道。在这个金融组织低端链条上，能够以较低成本进入分享金融资本收益的农村社区力量主要是原体制内的基层金融人才、各种民间金融从业者以及农村政治和经济精英。他们自身有一定的经济实力，可以承担最初组织动员的成本，或者将其所拥有的资源通过社会关系转移到新成立的组织，从而有效地降低组织的动员和运行成本。

随着资金互助组织的合法性地位增强，兴办资金互助组织的农村社区精英，获得投资收益而不是享受借贷服务成为他们的主要目标。在当前资金互助组织的制度设计中，往往通过设置投资股来保障大股东的投资收益，这也是吸引资金的现实考虑。如河北顺平县盛源玉米专业合作社资金互助部，2011年由11个原始股东各拿出2万元组成资金互助的投资股，并在年终将投资股的分红持续注入以形成资金的积累，到2015年为止，每个原始股东的投资股由2万元增长至10万元，而投资股的总规模也达到110万元。初步估算，原始投资股东的年均资产收益率达到89%。一般而言，社员的资格股是允许增加的，但有200元的限额要求，不过若要新增投资股股东，则必须要经过股东大会的集体表决决定。

据此看，按照发起人和股份大小的不同，可以分为核心发起人和普通社员。这是农村资金互助组织内部拥有显著差异的稀缺性要素的两个群体。其中，拥有的资源稀缺性越高，则越有可能拥有组织的控制权，反之，拥有组织控制权的可能性就越小。[15]在合伙人股份制性质的资金互助组织中，不管是所有权、管理权、控制权的归属，还是剩余索取权的分配，发起人凭借其所拥有的稀缺性要素都占据绝对主导地位，而普通社员更看重的是贷款权利，投入多少股份是由贷款需求来决定的。因此，这类组织的治理一般从核心发起人控制，小农户一般对组织的决策影响力很小。虽然几乎每家互助组织都会依照银监会的章程指引，设立社员大会并作为名义上的最高决策机构，但社员代表一般由大户中选出或控制，有的互助组织在发起时就明确了最大的前几名股东直接进入理事会，此类互助组织的利润按股分配。以马九杰、周向阳在吉林调研的四家资金互助社为例，如表1所示。

表1 吉林四家资金互助社基本情况

此类合伙人股份制性质的资金互助组织，推行的是一般意义上“效率优先”的制度安排，也势必会因少数精英相对于一般社员更有效率，而使内生具有普惠性质的合作金融发生趋向于“精英俘获”的制度改变。其客观结果，除了学术界已经达成共识的“内部人控制”问题外，还需要格外注意的是，在宏观经济下行形成外部性风险陡增的条件下，为了加强风险防范，此类资金互助组织只能把微观运行的风险更多交由经营者个人承担，则虽然可以降低合作金融的不良贷款率，同时也实质性地转换成责权利由组织更多转化为个人，遂至组织结构离散的制度风险。[16]由此，实际发生的制度演变，乃是承担金融风险的少数投资股东占有最多收益，内在改变了合作制的基本原则。

四、以合作金融为名、以高息揽储为实的“假合作制”

与合伙人股份制性质的资金互助组织相比，农村合作金融异化程度更高的当属高息揽储的“假合作制”。很多开展金融借贷业务的金融组织往往以专业合作社内部的信用合作为名不同程度地跨越政策红线，行高利贷之实，业务经营范围实际上已经远远超出合作社社员范围之外，并且主动地去追求投机性领域的高收益等等。此类合作社大多在注册时名为农民专业合作社，业务范围是统购统销、农机合作、技术交流等，但实际上是在农村地区非法高息揽储。目前，此类案件在河北、江苏、辽宁、河南、山西、山东等地大量发生，而且已经形成一定的规模，涉及资金规模上百万到上亿元不等。

这些非法吸收存款的假合作社，尽管手段有所不同，但有共同性特征：一是高息揽储。几乎所有这类合作社都会以高额利息作为诱饵吸引农民存款，表面上的利率和一般银行利率差不多，但往往附带着其他福利，包括赠与农民一瓶油、一袋米以及股份分红等，使得实际存款利率远高于所规定的利率。如江苏南京浦口区顶山街道农民资金专业合作社，其存折利率与普通银行相差无几，但实际上一年期存款利率5.75%，二年期存款利率7.19%，远高于普通银行利率。[17]二是雇佣在地方有广泛人际关系和信任基础的代办员。这类合作社雇佣的是在乡间具有一定威望信誉的村干部，或是曾经在当地金融机构做过银行业务的信贷员来完成农民的存取款活动，主要利用他们平常在乡村里积累下来的信任资源开展业务。代办员也往往会因吸收存款而获得相应的提成，如河北省高碑店市梁家营乡方庄村代办员每吸收万元存款便可获得300元的提成。[17]三是开展虚假宣传。许多合作社打着响应国家农业产业政策号召的旗号，行违法犯罪之实。如河北省清苑县复兴果蔬专业合作社承诺1万元年利率4.08%，实际按4.68%结算，声称高出部分利息是国家给予的农业补贴。[18]

此类以合作金融为名，行金融投机之实的“假合作制”机构在一些地方已经形成一种行业性风气，它们大多以7%—10%的高利率来吸收农民存款，相比于目前实体经济5%的社会平均利润率而言，其所投资的项目难有稳定的资金回报，风险极大，而且基本处于国家金融监管的盲区。更为严重的是，在当前宏观经济下行和金融资本过剩的背景下，一旦爆发系统性金融风险，没有银监会金融牌照的农村金融组织将会面临严厉整顿，不排除有些农民专业合作社内部的信用合作确实在一定程度上缓解了农村资金借贷的结构性矛盾，但以农民专业合作社为名、行高利贷之实的非法操作很可能会破坏合作社内部信用合作的大局。

五、结语

新世纪以来，中央政府的民生新政及2006年配合“新农村建设”国家战略而推出的以三种小型农村金融形式为主的利好政策，一般情况下不可能实现这种政策内含的“普惠金融”目标。前文所述农村社区精英属于社区内生力量，他们具有支付前期动员和组织成本的能力。还有一部分资金互助组织的发起，主要来自于社区外部力量的推动———政府、外部社会组织和个人。因为各自的力量来源不同，在这个组织平台上也就体现了不同的利益诉求。

第一，真正体现合作制基本原则的资金互助组织，大多社员具有同质化特征，在外部力量的综合平衡下，推行的是有利于一般社员的分配制度，其所面对的主要是小农家庭简单再生产和扩大再生产的常态化需求，信贷规模相对稳定而且有条件通过共同财产和收益分配的组织载体对外部性风险实现内部化处置，但客观上也会因缺乏对能人的激励而使合作社显著降低市场竞争压力下的生存能力。

第二，合伙人股份制性质的资金互助组织，一般会因为少数精英相对于一般社员更为有效率，而使内生具有普惠性质的合作社发生趋向于“精英俘获”的制度改变。尽管通过“效率优先”的制度安排能够实现较好的经济绩效，但在寻求信贷业务扩张的过程中，其发展没法纳入正规金融服务体系的“优质客户”的“逐利性”过程，恰恰与当前宏观经济下行、外部性风险不断累积的过程同步，这在“合作制”无法自我化解外部性风险的客观条件下，必然导致组织风险按照责权利对等的原则分散为个人风险，最终形成组织离散的制度风险。

第三，以合作金融为名、以高息揽储为实的“假合作制”，能够成功运作的关键在于外部资本力量与本地乡村精英的内外结盟———外部资本提供合作金融的项目题材嫁接本地精英的在地化信任资源。此类“假合作制”以“庞氏骗局”为实质内涵，所体现出来的金融异化程度远高于合伙人股份制的资金互助组织。

综上所述，农村资金互助组织以新制度正式实施后，行动主体从最初的草根实验迁移到社区精英、地方政府和外部力量。资金互助组织的不同形式也满足了不同利益相关者的偏好，却并非均衡状态。但总而言之，面对总量巨大、高度分散且兼业化的小农，如果政府不通过具有足够吸引力的优惠政策将其纳入由国家承担最终责任的综合性的组织体系，不管愿望多么美好都不可能自发形成农业生产领域的合作社经济。即便依靠社区内精英或外部社会力量形成合作社组织，也会因普遍存在的“精英化”趋势而不可避免地演化为组织性质上的“去合作化”。