清后期外债规模和结构的变化说明了什么

清代财政收入规模与结构变化述论清代财政收入规模与结构变化述论> 清代在长达268年的历史进程中，财政收入的规模与结构都发生了巨大变化。根据社会性质和经济发展水平的不同，我们以道光二十年(1840)为界，将清代分为前清与晚清两个阶段。本文从不同角度对这两个阶段的财政收入状况进行比较，以探究其发展趋势及规律，不当之处，尚祈方家指正。一财政收入规模是指财政收入的总体水平，它是衡量国家财力的重要指标。清代的财政收入规模体现出两种发展倾向：从绝对数额上看，它呈不断扩大之势，尤其在晚清出现了急剧膨胀；从收支关系的角度讲，鸦片战争特别是咸丰之后，由于财政支出的同时扩张，入不敷出的局面日益严重，其收入规模又相对显绌。清代前期，财政收入总量不断上升，但增长幅度不大。现将此间清政府的岁入总额列表如下。表1 清代前期财政收入规模简表（注：何本书：《清代户部诸关初探》，载《南开学报》1984年第3期；《清史稿》卷一二五，食货六。）年代　岁入总额（万两）顺治九年(1652) 2,428康熙二十四年(1685) 3,123雍正三年(1725) 3,585乾隆十八年(1753) 4,069乾隆三十一年(1766) 4,858乾隆五十六年(1791) 4,359嘉庆十七年(1812) 4,013道光二十一年(1841) 4,125据表1可知，在长达近二百年的时间里，前清财政收入规模由顺治初期的2428万两增至乾隆中期的4858万两，总量增加了一倍，乾隆末年后又略有下降。但是，考虑到顺康之际正处经济恢复的非常时期，这一增长速度又须大打折扣。清初的赋税政策基本上承袭晚明，加之战争造成的经济衰敝，财政收入总量自然不可能达到应有规模。若以大体相当的经济发展水平为基点进行考察，雍正以后直至鸦片战争之前，清代财政收入规模一直在4000万两左右上下波动。同如此漫长的时段相比，这一发展速度可谓缓慢。

鸦片战争后十年内，清政府的财政收入维持在三、四千万两左右。咸、同年间的收入缺乏史料记载，但其数额当不会增长太多。虽然在此期间产生了厘金这样的新税目，但为镇压各地起义而导致的军费开支膨胀部分地消耗了这一收入。因此笔者匡估，这一时期清廷的财政收入大体应在5000-6000万两之间。清代财政收入的飞速增长是在光宣之际，兹将此间的收入情况列表如下。（见下页表2）由表2数字可以看出，在光绪十二年(1886)之后的十年间，清廷财政收入始终保持在8000万两以上，比嘉道年间的4000余万两多了一倍。不仅如此，至光绪三十四年(1908)，清政府的岁入突破两亿两关口，用了五年时间便使规模又扩大了一倍。相较之下，晚清财政收入规模的扩张速度比前清要快得多。表2　光、宣时期财政收入一揽表（注：《清史稿》卷一二五，食货六；刘锦藻撰：《清朝续文献通考》卷六六，国用考四；卷六七，国用考五；卷六八，国用考六。）附图{F72c05}财政收入规模的大小和增长速度的快慢不仅受政府财经政策的影响，更主要地是受经济发展水平的制约。经济发展水平及蕴含于其中的技术进步对财政收入规模的影响是根本性的，清代财政收入规模正是在当时社会经济发展水平的基础上不断发展的。清初，由于战争的频繁和灾荒的破坏，社会经济残破凋敝，百姓生计困窘艰难。为了恢复经济，清政府不得不减免赋税，与民休息。据史料记载，仅康熙在位的前四十四年，蠲免钱粮即达9000万两有奇（注：《清圣祖实录》卷二二三。）。乾隆时的蠲免规模更是远胜前朝。乾隆十年(1745)，朝廷决定于次年起分三年轮免各省额征银数，此次共计免征赋银2824万余两（注：《清史稿》卷一二五，食货六。）。此后又分别于乾隆三十五年(1770)、四十三年(1778)、五十五年(1790)普免全国钱粮（注：《清高宗实录》卷八五○，卷一○二五，卷一三五○、卷一四四一。）。依据当时的地丁收入水平粗略统计，乾隆一朝仅普免赋银就有一亿两以上。蠲免之外，清政府还要赈济灾荒，疏浚河工，用度也颇繁。恢复经济的代价是非常大的，清政府为此损失了为数不菲的财政收入，从而影响了收入规模的扩大。

商品经济在前清有了一定发展，但由于统治者厉行“重农抑商”政策，工商业发展受到限制，对外贸易也被长期遏制。因此，清政府的财政收入只能以田赋为主体，而“永不加赋”、“摊丁入亩”等改革又将田赋征收定额化，这就决定了前清的财政收入不可能有快速发展，而是长期徘徊在一个较低的水平之上。鸦片战争后，中国经济发生了深刻变化。随着外国的商品倾销和资本输出，原来以个体生产为基础的自然经济逐渐走向解体，已有的资本主义萌芽在外国资本的`影响和刺激下进行了技术改造，资本主义生产方式得以产生并有了初步发展。清政府为“自强”、“求富”，在政策上对工商业发展逐渐由抑禁转为认可和鼓励，对于外国先进技术亦主张积极引进。洋务运动期间及以后，西方科学著作不断被翻译介绍到中国，实用技术也伴随着外资的侵入及民族资本主义的发展源源而来，从而促进了近代工业经济的发展，提高了经济效益。就冶铁工业而言，光绪二十六年(1900)，全国生铁产量25890吨，三十一年(1905)为32313吨，宣统二年(1910)骤增至119396吨（注：杜石然等编：《中国科学技术史稿》下册，科学出版社1982年版，第283页。）。这一巨大成就无疑归功于近代冶铁技术的传入与应用。美国学者费维恺认为，“近代前的”经济扩张是一种“低度开发”，是在落后状态下的成长；“近代性的”经济成长则是由于科技不断进步而形成的（注：（美）费维恺：《清代经济史与世界经济史》，载中国第一历史档案馆编：《明清档案与历史研究》上册，中华书局1986年版，第393-394页。）。这一观点比较中肯，也适用于前清与晚清的经济发展状况。晚清的经济发展与技术进步使财政收入因财源扩展而增加，这一点是前清无可比拟的，其财政收入规模也达到了后者难以想象的扩张程度。从绝对数额的层面看，清代财政收入的规模确实在不断扩张甚至膨胀，但若从收支关系的角度来考察，其入不敷出的赤字状况亦愈发严重，这一规模又相形见绌。

清初，战争频仍，经济萧条，财政吃紧的情况时有发生。康熙中期以后，社会经济开始复苏，财政收入也逐步增多，加之捐纳等非常项收入的开征，收支失衡问题基本得到解决。自此至嘉、道年间，清政府的财政收支状况基本稳定，收支相抵后一般都有盈余。在乾隆中后期，户部库存银一直保持在6000-8000万两之间；即使到道光元年至十四年(1821-1834)，平均每年库存仍有2716.3万两（注：彭泽益：《十九世纪后半期的中国财政与经济》，人民出版社1983年版，第142页。）。咸丰之后，非常项支出激增，“军需、河工、赈务、赔款之用……为数均巨”（注：《清史稿》卷一二五，食货六。）。清政府相对稳定的收入难以承受如此庞大的开支，度支窘迫、不敷甚巨的局面日甚一日。咸丰三年(1853)六月，“部库仅存正项待支银二十二万七千余两”（注：《清文宗实录》卷九七。）。至20世纪初，清政府的财政更是到了“库储一空如洗”（注：《清德宗实录》卷五二三。）的悲惨地步。造成这一局面的原因是多方面的。陈锋先生认为，晚清户部银库空虚的原因除了支出不断增加外，与各省拖欠解部款项亦有很大关系（注：陈锋：《清代财政支出政策与支出结构的变动》，载《江汉论坛》2000年第5期。）。这一论断是正确的，也符合史实，但还不够充分。为什么支出扩张就会造成收支紧张？地方何以欠解？笔者认为以下两点才是问题的症结所在。首先，清代不健全的财政收支制度使收入在面对非常项支出时难以招架。清建朝伊始便确立了一条刚性的收支原则，即“国家出入有经，用度有制”（注：程含章：《论理财书》，《清经世文编》上册，中华书局1992年版，第650页。）。这里的“经制”是指国家的财政收支要有固定的范围和数额，一般不得超越。具体规定是：岁入主要包括田赋、盐课、关税和杂赋四项；岁出分为皇室经费、兵饷、宗室百官俸禄、工程费等项。以上均为经常性项目，相当于现代的预算收支。这一原则的缺陷是弹性不足，财政收入“表现出鲜明的定额化特点”（注：何平：《清代赋税政策研究：1644-1840》，中国社会科学出版社1998年版，第108页。），财政支出则未将战时军费、社会救济经费等重要项目包含在内，相对固定的收入难以应付特殊情况下的非常项开支

清代前期，非常项支出主要是军费，它所造成的财政缺口通过捐纳等非常项收入形式得以填补。到了晚清，非常项支出不仅范围扩展，而且数额庞大。军费方面，据彭泽益先生估算，仅咸、同年间用于镇压各地起义所耗军费，最低也有8.5亿两（注：《十九世纪后半期的中国财政与经济》，第137页。）。为抵抗外国军事侵略，清政府也消耗了巨额军费，而战败后赔款又使其遭受了更大损失。按《马关条约》和《辛丑条约》的规定，清政府要支付的对外赔款不计利息即达6.5亿两，相当于它七年财政收入的总和。晚清皇室奢靡的程度也远胜前清。同治十一年(1872)皇帝大婚，清廷谕令各省添拨京饷银100万两（注：《清朝续文献通考》卷六九，国用考七。）。光绪十三年(1887)，为办理帝婚，慈禧太后命户部先行拨银200万两解交礼仪处（注：《清德宗实录》卷二四三。）。这些巨额的非常项开支事先并未列入预算，因此当其突然出现时，清政府只能通过加赋增捐、开征厘金、举借公债等手段来弥补经常性收入的不足，以期平衡收支。然而支易收难，财政支出的扩张速度远远超过了收入增加的速度，清政府不健全的收支制度最终使自己陷入了财政赤字的泥潭。其次，晚清农业经济的落后和农民生活的贫困也是财政收支失衡的重要原因。在清代，农业生产是国家财政收入的基础，农民是税负的最终落脚点，即税收归宿。农业生产状况的好坏和农民生活水平的高低对国家财政收入有着决定性影响，从而对收支关系起了间接的制约作用。清代前期，“摊丁入亩”、蠲免钱粮等赋税政策的实施使农业经济逐渐恢复，农民生活有所改善。因此，即使此时出现军费等非常项支出，也能通过田赋的自然增长及捐纳等临时性收入的征取来缓和入不敷出的紧张。到了晚清，由于西方资本主义国家的经济侵略、清政府的加赋抽厘剥削及自然灾害的严重破坏，农业经济凋敝不堪。另一方面，晚清农业生产的发展主要是依靠土地的开发和劳动力投入的增加，而不是农业技术的改进，这就决定了农产品产量不可能有太大提高。在南方产稻最裕之江浙一带，年产量仅为136-508斤，产量最高之湖南长沙，年产也不过680多斤（注：史革新主编：《中国社会通史·晚清卷》，山西教育出版社1996年版，第37页。）。在这种农业经济状况下，农民生活异常艰难，“加以各省摊派赔款，益复不支，剜肉补疮，生计日蹙”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》第五册，中华书局1958年版，总第5251页。）。在此情况下，清政府增加财政收入可谓困难重重，因为厘金、公债等非常项收入的征收最终会将税负转嫁至农民身上，而农民的贫弱已如上所述，因此，入不敷出的结果也就必然产生了。

二清代前期的财政收入结构属于以田赋为主、其他收入为辅的传统型模式，鸦片战争尤其是咸丰之后，这一结构发生了前所未有的变化：田赋在整个财政收入中所占比重逐渐下降，关税收入的比重明显上升，厘金、公债等收入形式则从无到有。探讨财政收入结构，就必然要对之进行科学的分类。笔者认为，应按照财政收入形式将其分为税收和其他收入两大类，税收作为清代财政收入的主体部分，如此划分更能体现其主导地位。清代前期的财政收入全部属于税收形式。若以收入来源为标准，前清的财政收入可分为田赋、盐课、关税和杂赋四种经常性税目。兹将这一时期财政收入结构情况列表如下（注：资料来源：何本方：《清代户部诸关初探》，载《南开学报》1984年第3期。）（杂赋数额不多，在财政收入中所占比重也很小，故在此不列入表）。表3　前清历朝财政收入结构比较表附图{F72c06}由表3可知，地丁银一项在财政收入中所占比重始终在61%-88%之间，其他诸项所占比重最多时也不到40%。表中的地丁银是指“摊丁入亩”后对田亩和丁役合并征收的货币形态的收入，它是田赋的主体部分，此外田赋还有漕粮等实物形式。前清所征实物田赋为数不少，且包括米、麦、豆、草等多种形式。现将部分年份的实物田赋数额列表如下（见下页表4）。从表4中可以看出，前清的实物田赋数额是比较大的，如果折算成银两（按时价平均每石、束折银1两），康熙朝的实物田赋约合900万两左右，相当于同期地丁银的一半强。若将二者合并计算，田赋在财政收入中的比重当比前表所列地丁银所占比重更大，足见农业税在前清财政收入中地位之重。表4　前清征收实物田赋简表附图{F72c07}在这一时期，盐课和关税收入的总额与所占财政收入比重均有增加，但总体上仍处从属地位。关税征收以榷关即内地常关为主要来源，海关收入仅占极微小部分。可见此时的商品经济没有得到较快发展，中国处于比较封闭的、以农业生产为基础的封建经济阶段。

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清代财政收入规模与结构变化述论

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> 清代在长达268年的历史进程中，财政收入的规模与结构都发生了巨大变化。根据社会性质和经济发展水平的不同，我们以道光二十年(1840)为界，将清代分为前清与晚清两个阶段。本文从不同角度对这两个阶段的财政收入状况进行比较，以探究其发展趋势及规律，不当之处，尚祈方家指正。

一

财政收入规模是指财政收入的总体水平，它是衡量国家财力的重要指标。清代的财政收入规模体现出两种发展倾向：从绝对数额上看，它呈不断扩大之势，尤其在晚清出现了急剧膨胀；从收支关系的角度讲，鸦片战争特别是咸丰之后，由于财政支出的同时扩张，入不敷出的局面日益严重，其收入规模又相对显绌。