珠三角城镇化带来的产业效益

中国21世纪城镇化发展战略论坛”2006年2月17日-19日在北京钓鱼台国宾馆举行。香港特首顾问曾德成做了主题为“从珠三角城市群兴起看香港衍生的城镇化效应”的演讲。

珠江三角洲城市群的形成，是我国改革开放以来最突出的城镇化进展，当中有明显的香港效应。有论者预期，香港、澳门和珠三角城市群将进一步整合，崛起为「珠江口超巨都会」。回顾这区域的城镇化进程，可以看到产业布局是带动城镇化发展的动力，受到国家宏观政策所引导，又无可避免地要纳入经济全球化和区域一体化的大趋势之中。

产业带动城镇化

在城镇化发展下，农村劳动力向城镇聚集。正如戴维˙史密斯所言，城镇人口增长数字实际上「隐含了成千上万个迁徙的人们与贫穷作斗争的故事。」农民进成首先是为了寻求生计。改革开放之初，乡镇企业曾一度广受曯目，被认为是让农民增加收入、解决城乡差距的主要途径。乡镇企业是在小城镇兴起的。费孝通先生1984年7月在香港发表演说，题目是《小城镇的发展在中国的社会意义》，他满腔热情地推介了江苏农民在先前五年间创造的「离土不离乡」新模式：「农民不改变他们居住的地方，不改变户口，白天去镇上或村里的工厂、商店和其它机关里做工，晚上回家住宿，或短期单身寄宿在镇上。」他指出小城镇可以成为城乡之间的「蓄水库」，吸纳大量人口转移。

费孝通先生引述古书里「日中为市」之说：以往农民把自己生产的东西带出去卖，从住地走路去市集，最远的地方要半天，再远当天就回不去了，所以《周礼˙地官》说「五十里（华里）有市」，是歩行的距离。费先生上世纪八十年代在以苏南地区看到，从农村到镇上的交通已越来越方便，一般骑自行车就可以到达；「自行车每小时可行十公里，而现在苏南两个集镇之间距离只有十五至二十公里。」 城镇的空间布局就不再以步行距离为限，而是骑自行车可以覆盖的范围了。

乡镇企业带起了小城镇的兴旺，入镇工作的周围的农民「离土不离乡」。稍后，却随着交通条件的持续改善，加上政策的调整和人们意识的改变，农村居民很快就突破了围绕乡镇的活动范围。他们不受骑自行车的距离限制，而乘搭火车、长途汽车和各种交通工具，远离家乡出去「打工」，展开了大跨度的流动，汇成蔚为奇观的民工潮。农民工既离土、也长时间离乡，虽然不被算作就业地点的户籍人口，但长期在外地居留，人数远超出于乡镇企业就近吸纳的劳动力。民营企业因而得到了扩大发展的人力资源。至于最大量聘用民工的，是外资企业而非乡镇企业。于是，二十几年下来，城镇化发展得最快的，并非费孝通先生长期考察的苏南地区，而是珠江三角洲和长江三角洲这两处高度外向型的沿海地带。尤其是珠江三角洲，凭借毗连香港的条件，以「两头在外」的发展模式，取先领先于全国的经济增长速度，并随同这增长创造出一个城镇密集区，也有称为「都市连绵区」。

香港是位于珠江口的现代大都会，又是自由港和独立关税区，连续多年被评为全球最自由的经济体系，高度开放，有广泛的国际联系。国家改革开放之初，香港企业界近水楼台，率先把制造业北迁，结合内地的资源优势，迅速扩大了生产规模；进而继续根据海外市场需求，到珠江三角洲一带组织生产和采购，配合提供融资和生产服务。

与港商投资与产业转移相结合的，是大批来自广大农村地区的劳动力，从四方八面汇聚到珠三角来，成为农民工、「打工妹」。改革开放前，珠江三角洲的人口增长率本来低于广东全省以至全国的水平。近二十几年来由于港资的投入，珠三角急速城镇化，外来人口迅猛增长。2003年，外来打工人员已占到珠三角总人口的45%左右。估算到2005年，珠三角城市化水平达60%左右－－这是按户籍人口统计，若按城镇实际居住人口口径，城市化水平达80%左右。到2005年底，港商在广东共开办八万多家企业，雇用超过一千万人[7]。在外向型经济带动下，广东省的城市化水平从1982年的19.8%上升至2000年的55%，升幅和水平均为全国之冠。

就香港来说，以联系内地产区和海外市场的策划营运中，经济进一步发展，提升了其传统的商贸中心和航运中心地位，处理的贸易额持续增长。2004年香港外贸总值四万一千二百六十五亿港元，等于当年香港GDP的319%。香港也在这过程中形成为国际金融中心；至2003年底，以市值计算的香港对外直接投资存量达三千三百九十六亿美元，相当于当年香港GDP的214%；其中对内地累计直接投资总量已达二千五百亿美元。单是对广东的直接投资至今已达一千亿美元，占其外来投资的七成。

珠江三角洲城市群的涌现与香港经济转型同步发生，正体现了《全球城市》的作者萨斯基娅?萨森曾所讲的「根本互动关系」－－越是全球经济一体化，中心功能就越是向少数地点集结，「经济活动在地域上的扩散，产生出加强集中控制管理的需求」。[11]扩散于各地的全球化供应链，策划和管理起来十分复杂，需要多种专业服务支持配合，这就要求汇聚一批高素质的知识人才。生产分散，管理集中，是相辅相成的。萨森还强调必须超越一般人将制造业与服务业对立的二分法，认识到「世界城市」也是生产所在地，以庞大和复杂的组织架构，管理众多分散的工厂、办公室和营销网络提供所需的高度专业化服务、创新的金融服务，以及对市场的开拓。管理和控制的职能是越向特大城市集中。

「三小时经济圈」

如上引述，古时「日中为市」以步行距离为限；费孝通上世纪八十年代考察的苏南乡镇企业布局，以自行车距离为限。可作对比的是，珠三角涌现的新城市群，由现代交通工具所接通，其空间布局是受到所谓「神奇三小时」的制约。珠三角的外来投资最大部分来自香港。对这些港资企业东主和高层管理人员的调查显示，他们一般只会投资于三小时内可以从香港乘车到达的地方，为的是确保从早上出发，巡视工厂后，同一天能够返回香港。[12]因而以香港为中心计算，有「三小时经济圈」的说法。

在「三小时经济圈」的作用下，珠江东、西两岸的发展也出现了明显差距。改革开放之前，珠江西岸的中山和珠海，生产总值比较东岸的深圳加上东莞还要稍多一些；两岸人口也相若，1980年时都在一百三十万至一百五十万之间。但经过二十多年发展，深圳、东莞由于与香港直接相连，经济增长很快，而珠江西岸与香港的交通联系较不方便，超出了「三小时经济圈」范围，因而到2004年，前者的GDP已是后者的3.9倍。东岸两市由于有大批职位吸引外来工，人口也增长至数倍于西岸：2000年，深圳与东莞的人口合共已达一千三百五十万，而中山加上珠海共为三百六十万。见表）计划将要兴建的港珠澳大桥，正可把往来东、西岸的时间大为缩减，纳入「三小时经济圈」之中。

珠江东岸与西岸比较 恩莱特2005

1980

1990

2000

人口

（百万）

2002

GDP

（亿元人民币）

人口

（百万）

GDP

（亿元人民币）

人口

（百万）

GDP

（亿元人民币）

深圳

+东莞

1.45

9.74

3.400

201.0

13.50

2929.7

中山

+珠海

1.38

10.10

1.835

85.0

3.60

822.0

港商在「三小时经济圈」内向珠三角投资和转移产业，固然是因应经济规律。香港紧靠珠三角，而两地的价格水平差别很大，「世界上没有任何两处如此紧贴的地方存在如此大幅度的价格落差」。因此珠三角吸引港商投资的同时，也吸引香港市民前去消费，包括置业买屋。深圳、东莞等地成为港人周末度假的后园，以及购买廉价商品和服务的场所。因此这里急速的城市化，是来自生产和消费的双拉动。

珠三角本来是肥沃的耕地，近二十多年来急促城镇化，当中以东莞最为典型。东莞处于广州和深圳之间，原是一片地，经过大批港资和台资的投入，风貌大变，在幢幢厂房、商品楼和百货商场之间，剩下零星穿插的荒废田地。有论者认为东莞就是如地理学者麦基所说的「城乡融合区」。由于广州和深圳已是发展得较完备的城市，必须控制由外地迁入的人口数量，于是两者之间的东莞就扮演了「蓄洪区」角色，「把滚滚民工潮储起来减轻周边大城市压力」。麦基原本根据在印尼的考察，提出的「城乡融合区」也是一种「就地都市化」的概念，兼有城市和乡村的特征，亦工亦农，融合区内的居民尤其是女性会前去周边的主要城市从事非农工作，同样「离土不离乡」。 然而在东莞受聘从事非农工作的主要并非区内的原居民，而是大批来自外地的农民工。

应聘在北京为中央电视台设计新大楼的荷兰裔建筑师伦?库哈斯，一再惊叹珠三角城市化的急剧与无序：「从一片空白跃进到城市状态，并无任何中间经历」，「城镇只是一批看来互不关联的楼房的聚集」，「罗西说城市不能没有历史，如今却有大批人热切于无历史的生活」；「作为人居环境，这儿相当奇特，有点凶相」。 广东省政府有关方面也承认，珠三角城市化「发展水平和质量不高」，「城建管理机构尚不完善」，以至有环境污染、生态恶化等严重问题；所以需要「不断优化重组结构和空间布局」。

在「三小时经济圈」以外的珠江西岸，相对来说较少外资进入，倒让乡镇企业和民营企业有更大的发展空间。例如中山「以上（市属企业）带下、一镇一品」的模式，以及顺德「中间（乡镇企业）突破、带动两头（市属、村办企业）」的模式，都为内源型经济积累了成功经验。西岸城镇也保存了较深厚的历史文化底蕴，区别于东岸呈现的一般快餐式文化。不过整体而言，广东的内源型经济发展并未比得上浙江：浙江以民营经济为主的发展模式，拉动了县域经济，其84个县、市、区创造的工业产值已占到全省工业总产值的一半。2003年广东县均GDP只相当于浙江的48.75%。

「十一五」期间将努力扩大国内需求，增强消费对经济增长的拉动作用。如果在全国范围里，内源型经济的比重有所上升，对不同类型的城镇化进度速度也将带来变化。就珠江三角洲东、西两岸的城市建设，也将出现一番新景象。

国际都会与城镇互动

继续推进城镇化，是我国在「十一五」时期的重要策略，以配合解决「三农」问题，全面建设小康社会。据国内专家估计，今后五年，农村将有富余劳动力一亿二千万人向城镇转移；也有估计十五年内有两亿至三亿农民进入城镇。要实现过亿的农村富余劳动力向城镇转移、投入非农业生产，便要努力扩大内需，加快内源型经济的发展，同时也要继续重视利用海外的市场、资金和技术。城镇化进程仍将不能摆脱经济全球化和区域一体化大势的影响。

由农民工从事生产的我国出口商品，在国际市场上仍具有明显的比较优势。农村存在的大批富余劳动力，也难以很快提高技术水平，今后一段时期还是要靠价廉物美去竞争。一些地方提出要促进内源型与外源型经济协调发展。在实际市场运作中，则不可能消除二者在产业资源配置方面的竞争关系。根据市场的不同条件，让内源和外源型经济并举，是多途径推进城镇化、实现较多农村人口进城的有效方针。

产业总要向最具经济效益的地方转移。我国既有丰富的劳动力，各地只要能吸引到投资，便有条件发展生产，扩大经济规模，也给当地政府带来收益。所以有一段时间，全国各地都竞相提供土地、税务等优惠，设法招徕投资，较容易的是吸引境外的资金。中央在全国规限了税务优惠后，各地又纷纷拿土地去换取项目资金。「据有关部门数据，在土地市场秩序治理整顿以前，全国共有6000多个各类开发区，规划占地面积达3.6万平方公里，超过全国所有城市建成区面积的总和。」在珠三角城镇化过程中，前一段时期是纷纷「撤县建市」，到几年前又纷纷改市为区，原先属于农村的土地便并入为大城市的一部分。例如广州的市区面积，就由五十年代的一千二百多平方公里，经合并番禺、花都为辖区后，扩展至三千五百多平方公里。在更多土地被并入城市的时候，由于城市建设和社会服务滞后，外来农民工一般不会被接受为户籍居民，形成「土地城市化快于人口城市化」，扩张中的城市人均用地面积高于亚洲邻近国家和地区。

唯有香港有一条既定的界线，自1979至2004的25年间，人口增长39.6%，GDP增长了276.5%，都是在固定的范围内，通过提升效率达到的，并非靠地理上的外延。香港向外流动的是资金、技术和人才。

在珠江三角洲，随着城市建设的逐渐深化和完善，难免要带来成本上升，大批外销企业也面对进一步向内地转移的需要。依据萨森的「根本互动关系」，生产环节越是散开，控制管理的环节越是要集中。随着交通进一步发展，过去主要依靠陆路的「三小时经济圈」可继续扩大，更将可跨越至乘坐飞机一小时航程可及的范围，都同样可实现当日往来。若以香港为中心点计算，可以覆盖「泛珠三角」九省范围的很多地方。关键是发挥「一国两制」的优势，打通沟通联系的环节，撤除对经济融合的障碍，当可发挥珠江三角洲对内地经济发展更大的带动和辐射作用。

如今一方面是珠三角的周边地区纷纷准备迎接沿海产业的转移，多个周边省份都已向香港提出，愿意划出成片的土地，提供给港商集中投资。另一方面，香港工业总会也曾向内地提出建议，希望得到成片土地开发为香港工业园；然而一直停留于概念层次，有待落实。港商向内地何处转移产业和扩大再投资，摸不到方向。以投资带动产业，推进城镇化，正是「十一五」时期的国家策略之一。如果要避免再重复开发区遍地开花的境况，就应该在国家层面上统筹规划，引导外资流向，集中到中心城市联系可及的主要地点去。

2005年10月第五届「亚太城市市长峰会」发表的《重庆宣言》中说：「富有远见的城市规划是城市发展的重要条件」。以科学发展观在全局上作出规划，订出新阶段城镇化的价值标准，依循经济发展规律选好加速城镇化的主要点，将使我国的城镇化进程更显出特色，不仅以数量、而且以素质展示空前的新成就。(曾德成:香港特首顾问)

附 ：“中国21世纪城镇化发展战略论坛”今天上午在北京钓鱼台国宾馆举行。论坛由人民日报海外版和中国战略与管理研究会共同主办，国家发展和改革委员会国际合作中心、中国市长协会、香港瑞安房地产发展有限公司协办。

加分！

当前我国新农村建设的制度思考

正 确认 识 当前和今后农村形势是启动新农村建设的前提。农

村问题的根本还在于农村的制度问题，要从根本上改变农村现

状，首当其冲的应是改变现行的农村制度。目前我国农村现有的

组织制度是改革开放初建立的，其目标是解决农民的温饱问题。

随着这一目标的实现，旧有的组织制度已经衰弱，在农村进一步

发展进程中所起的作用也越来越微弱。而新的组织制度尚未形成

完整体系，无法满足把农村纳人市场经济的要求，这就造成农村

现在正处于一个制度上的断层阶段，堕需政府建立一套新的完善

的制度来促进农村社会的全面发展。

一 、 当前 农村进一步发展面临的制度瓶颈

1. 以 联 产承包为主的农村地权制度不能适应现代农业的需

要

家庭 联 产 承包责任制在特定的历史时期曾极大地调动了农民

的生产积极性，使农村生产力得到极大的提高，在这一制度下农

村的温饱问题得以基本解决。但是应当看到，这一制度是建立在

土地的所有权与经营权分离的基础之上的，而随着时代的发展和

社会主义市场经济体制的逐步建立，这种简单的分离，在实质L

仅仅是农村产权在旧体制下的一种局部的、微观的、暂时的调

整，没有触动农村产权的核心一土地制度，不能适应发展现代

农业和农村非农化对产权制度所提出的要求。我们目前面临的问

题是:首先，我国农村的土地是集体所有，农民只有30年的土地

使用权，土地的使用权经常会重新分配，导致了农民对土地没有

归属感和安全感，它带来农民易对土地过度使用，用得多、养得

少，不愿意在“公有”的土地上投资太多，从而造成农业产量下

降。其次，由于农村土地是按照人口平均分配的，随着人口的增

减，土地会被一步步地碎化，以分配给新出生的人口，这样碎化

土地，不利于农业的规模经营，不利于现代农业体系的建立。再

次，由于土地集体所有，因而集体的代表-一村委会有权处置农

民的土地，包括出租、转让、拍卖等，村委会可以以国家的名义用

低于市场的价格征收农民的土地，然后以市场价格把农民的土地

卖给投资商、房地产商等，从中挣取巨额差价，其实质是对土地

的处置收益绝大部分由村委会等组织获得，而农民在失去土地这

样的基本生产资料之后，仅得到了少量的补偿，严重损害了农民

的利益。

2. 不 合 理、不规范的农村财政制度难以为新农村建设提供

资金保证

(1 )没 有 规范的支农资金管理体制。这些年来，中央政府从

统筹城乡发展的角度在支农问题上已经迈出了很大步伐，目前正

在进一步加大支持三农的力度。除了在农村医疗等方面中央政府

投人力度较大外，在深化农村义务教育保障机制改革方面，中央

与地方各级财政累计也将新增高额的农村义务教育经费。与此同

时，在农村道路建设方面，国家也将在“十一五”期间，把农村

公路建设作为交通发展的战略重点，计划新改建农村公路120万

公里，这是中央政府继免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂

费的决定之后出台的又一项重大政策。但是我国目前支农资金的

使用又存在一些突出的问题，如财政支农资金投人渠道多，资金

分散，难以形成合力;地方基层挤占挪用支农资金现象普遍，有

很大一部分支农资金被挪作它用，真正用于农业、农民和农村的

资金大为减少。u时此要抓紧建立规范高效的政府支农资金管理体

制和运行机制，优化投人结构，统筹使用支农资金，保证支农资

金能够用于解决农村最薄弱、农民最急需的间题。

(2 ) 农 民没有取得贷款的有效途径。一是随着当前主要的涉

农金融机构农村信用社的破产，以及农村基金会的失败，农民贷

款渠道进一步变窄。二是由于农业生产经营风险较大，回报率又

比较低，而农民比较分散，贷款管理成本高，在各种金融风险的

威胁下，各金融部门常常表现为“慎贷”、“借贷”，甚至拒绝从

事涉农贷款。三是没有从法律上明确农户为市场法人，而农民以

自然人贷款又没有法律依据，所以无法从金融机构取得贷款，扩

大生产经营的规模。四是贷款手续复杂，银信部门的服务不到

位。五是担保和抵押、质押要求繁多，给农户贷款造成人为障碍。

基于上述原因，即使许多农户有进一步扩张的欲望和需求，但是

因缺乏相应的金融支持而难以如愿。

3、 农 业 产业化进展缓慢阻滞农村生产力的发展

当前 我 国 农业正处在由传统农业向现代农业，由催耕催种的

农业向市场农业，由粗放农业向精品、精准、集约农业转轨的过

程。但是这一转轨过程缓慢，产业化还没有形成成熟的体系结

构，农业生产力的发展进人瓶颈阶段。具体来说，造成这种现象

的原因有以下几个方面:

一是 对 农 产品的价格补贴不足。如果按W TO协议计算口径，

把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，

1996年一2000年，我国农业补贴总量分别为1083亿元、1267亿

元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的

4.9%, 5.3%,7.4%,7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的补贴

水平约为30%一50%巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家

约为10%一20%, [2) 同时，国家国家农业支持保护政策不配套、不

完善，对农业的扶持还不能完全落到实处，如农产品的价格政

策、农业基础设施的建设和农业科技的研制、开发和推广等，很

大程度上要靠地方政府和农民来承担，而地方政府和农民自己目

前显然无力良好解决这些问题。

二是 小 农 经营模式严重阻碍着农业产业化的进程。家庭联产

承包虽然解决了农村的温饱问题，但也有它的负面影响，即土地

使用权分散在各个家庭中，难以形成规模经营。目前我国大部分

地区还是采用传统的小农经营模式，农业机械化、现代化程度不

高，没有条件建立像国外那样的大农场，没有建立产、供、销一

条龙，提高农业的科技含量，从而大幅度提高农业生产力水平。

4. 农 村 基础设施的供给不足造成农业生产潜力下降

基础 设 施 包括交通、通讯、生活用水、农田水利设施等。筹

集并占有一定数量的公共产品是乡村基层政权推动社区经济和社

会发展的重要前提。根据《农业法》，农村主要的、大j1的、跨

区域的公共产品筹集应是中央、地方和农民个人三方共同负担，

但是源于财政分权改革的不彻底性，各级政府的财权与事权不对

称。实行分税制后，财权有向中央及省政府集中的趋势，即“强干

弱枝”，而事权却逐级下放，一些本应由中央及省政府供给的纯公共产品，如义务教育、计划生育、民兵训练等，却下放到乡镇一级，加

重了乡镇的负担。而乡镇政府由于本身财源有限及机构臃肿，导

致财政紧张，没有财力为公众提供纯公共物品。

5. 社 会 保津制度不健全制约着农业经济的变革

首先 是 教 育保障问题。我国己经实行了九年义务教育，并在

农村实行了减免学费的政策，以保证农村孩子受教育的权利。但

由于农村师资力量薄弱，教学设施差，很难保证农村孩子享有与

城市孩子同样的教育质量。同时高校高昂的学费也限制了农村孩

子接受高等教育的机会，从而进一步造成了农村知识型人才的匾

乏，不利于农业科技水平的提高。其次是生活保障问题。目前

我国还没有在农村建立完善的社会保障体系，除了最低生活保障

制度已经基本开展起来以外，农村养老、医疗保险均呈现出覆盖

面窄、保障水平低等特点。现阶段农村居民应对生存风险的基本

方式是家庭成员之间的互助，国家对农村社会保障体系建设的推

动力还显得不足，农村社会保障制度建设速度还显得缓慢。农业

是弱质产业，受自然条件影响大、市场风险高，随着我国农村市场

经济的不断发展，农村社会的风险和压力还会继续增大。而在目

前，包括进城就业的农民在内，除了土地之外没有别的生活保障，

随着农业产业结构的调整和城市化进程的加快，土地养老保障的

功能正在逐渐弱化，单一的土地保障使得农民的就业空间和渠道

窄，在收人和就业不稳定的预期下，根本不敢放弃土地，这又在

一定程度上固化了小农经营，阻碍了农业规模化和专业化发展。

二 、新 农 村制度建设中的路径探讨

当前 ， 政 府对新农村建设的宏观政策是“多与少取放活”。

“多予”，是指政府应该为农村提供更多的制度支持、财政支持和

资源支持;“少取”，是指政府不应该过分地干预农村的正常社会

秩序，农村应该有一定程度的自治能力;“放活”，是指政府在农

村问题上只应该起引导作用，而真正意义上的主体是农村自身，

这就要求充分调动农村人口的积极性和主动性。政府在农村问题

上需要做的工作很多，但是主要的是应该在以下方面有所作为:

1、 推 进 土地现代产权制度的建立

建 立规 范 的真正现代产权制度意义上的农民集体土地所有

制，是突破当前农村进一步发展制度瓶颈的关键所在。为此，应

对现有农村土地按现行政管理基本单位村或者组进行全面地登

记，明确集体土地的所有权主体和所有权客体，并以法律的形式

把农户的土地承包经营权作为财产权规定下来，发放农户个人拥

有的集体所有权份额的土地所有权证书。这样做有利于使农民的

财产权和土地所有权得到保障，解除农民在土地使用过程中的后

顾之优，同时也有利于防止土地进一步碎化，实行规模经营。正

如恩格斯所指出的:“耕地最初是暂时地、后来便永久的分配给

各个家庭使用，它向完全的私有财产的过渡，是逐渐完成的是与

对偶婚制向一夫一妻制的过渡平行地完成的。个体家庭开始成为

社会的经济单位”[31。农民的土地财产权的被确立，将会将大大增

加农民对土地处置的自由度，使得土地转移价格将大大提高，有

利于遏制土地的兼并和被侵占。按照我国公民私有财产不可侵犯

的法律规定，作为一种私有财产权的土地承包经营权在实践中就

难以被剥夺，农户承包经营的土地就得以受到有效的保护。

2、 建 立 健全农村公共财政制度

根据 我 国 农村实际状况，当前要重点抓好两个方面:(1)着

力加大支农资金的整合力度。首先要健全支农资金的监控体系，

防止地方基层对支农资金的扣留剥夺，确保资金真正用到农业和

农村建设上去。二是要优化财政支农支出结构，压缩各项不合理

支出，积极研究和探索公共财政覆盖农村的范围，将财政支持的

重点逐步由生产型转到公益性、公共性、非竟争性农村社会事业

上来。三是要打破行业界限和部门分割，建立有效的组织协调机

制.对现有农业项目和支农资金进行清理、归类和整合，避免项目

的重复投资及地区的不均衡性，彻底改变“小而散”的状况，集

中有限财力，对制约农业发展的瓶颈问题进行重点突破。第四要

不断提高投资效益，建立规范的财政支农资金转移支付制度.使

中央、省、市出台的各项支持“三农”的优惠政策尽可能多、尽

可能快的落实到基层农村。(2)加快农村金融体制改革，引导投

人。增加农民贷款渠道，通过贴息和推广农户小额信用贷款和农

户联保贷款方式，加大农业信贷投放，增加农户贷款，为农业结

构调整和发展农村经济提供金融支持。

3、 增 加 农村基础设施建设

加强 农 村 水利建设，抓好农村饮水、沼气、道路、用电等基

础设施和人居环境建设，是当前改善民生新农村建设发展的头等

任务。同时，还要积极支持农业综合生产能力建设，促进现代农

业建设。为此，要进一步整合支农资金，提高支农资金使用效益。

对于纯公共物品的提供，由中央政府和省政府负担大部分，地方

政府视财力而定可负担小部分，关键是要理顺中央、省、地方各

级政府的公共产品供给责任，做到财权与事权的对等;对于准公

共产品和混合产品的提供，应当通过明晰产权的方式引进多种供

给方式，可以采用公退民进、民办公助的方式，由政府通过补贴等

方式鼓励民间资本参与公共品供给。要保证私人资本的产权收益

及居民合法的私产以激励私人投人。大量的实证研究也表明:引

人产权主体多元化后，农村准公共产品供给已经发生了诱致性制

度变迁，大大缓解了与农民生产生活密切相关的公共产品供给不

足的问题，同时也减轻了地方政府的财政压力，是一个农民、政

府、民间资本所有者三方皆赢的举措。141

4、 建 立 完善的农村社会保津体系

在市 场 经 济和农业生产经营国际化的条件下，农业的发展需

要完善的社会保障体系。各级政府应加大在农村社会保障上的资

金支持，同时由于国家资金有限，农村社会保障制度的建设还需

要社会各方面的共同努力。对此可以采取国家拿一部分，地方政

府拿一部分，乡村集体也拿出一部分，最后农民也要自筹一些的

办法推进这一进程。对于较为落后的地方，由于需要保障的重点

很多，易于出现政府“什么都想管，什么都管不了”的局面，这

就要求我们必须确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政

府财力用到急需之处。为此，应注意分阶段、分区域地排出顺序，

先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村

发展;先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。

5、 调 整 农村产业结构

农村 产 业 结构调整的过程就是逐步实现农业现代化的过程。

搞好农业结构调整，要坚持以潜在市场为导向的原则，坚持因地

制宜，发挥当地资源优势，充分发挥农业科技的作用，大力发展

农村产业化经营，推广“公司加农户”“订单农业”等方式，逐

步形成农产品生产、加工、销售一体化经营。针对当前农民对产

业结构调整的投入能力低，农民受教育文化程度较低，从而获得

市场信息能力较低以及农业科技开发能力较低等突出问题，各级

政府要合理规划，形成系统的思维路径，制定更加符合农村实际

的政策，科学地指导农民进行产业结构调整。

总之 ， 推 进制度创新是新农村建设的关键所在，它又是一个

长期的、逐步推进的过程，政府在这一过程中应当充分发挥其主

导作用。中央政府着重制定出科学的符合农村实际情况的制度框

架和建设目标，给农村制度的建设提供宏观指导;地方及基层政

府应积极贯彻执行上级政策，结合本地实际、因时因地制宜，创

造性地开展工作，大力推进本地新农村建设事业的快速发展。