永久基本农田占用条件

一、永久基本农田的认定与一般规定

永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地，是按照国家一定时期人口和社会经济发展需要，通过土地利用总体规划(国土空间规划)确定不得占用的耕地。哪些地是永久基本农田，需要查看比对当地的国土空间总体规划。

对于永久基本农田，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及相关法规文件有明确规定:

1.新《土地管理法》明确:国家实行永久基本农田保护制度(第33条);永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理(第34条);永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途(第35条);禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡(镇)土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批(第35条);禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼(第37条)。

2.新《土地管理法实施条例》明确:国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产(第12条);省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到具体地块(第13条)。

年11月27日自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》_明确:严格落实永久基本农田特殊保护制度。永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变;按照《土地管理法》第三十三条明确的永久基本农田划定范围，现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼;严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物;严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带;严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

一般而言，永久基本农田是需要特殊保护的耕地(水田或旱地)，主要种植粮食(应当包括谷物类粮食、蔬菜等，也应当包括棉花、油、糖等，比如新疆的棉田、广西的甘蔗、东北的大豆、山东的蔬菜、河南的芝麻、花生、城市郊区的蔬菜、草莓等)，种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产;在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。新的政策规定:无论是永久基本农田，还是一般耕地，都不能种植草皮。这些规定在执行层面不好把握，有的地方连草莓、麦冬之类草本水果、药材都不允许种，让人无法理解。

那么，是不是除了耕种粮食之外永久基本农田就绝对不能占用和调整呢?显然不是，符合规定的条件和要求，永久基本农田也是可以占用、使用或调整的。

二、符合条件的重大建设项目，经批准可以占用和调整永久基本农田

1.新《土地管理法》第35条明确:国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。

2.《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规〔2018〕3号)将上述允许占用永久基本农田的重大建设项目细化为六类情形:

(一)党中央、国务院明确支持的重大建设项目(包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目)。

(二)军事国防类。中央军委及其有关部门批准的军事国防项目。

(三)交通类。

1.机场项目。国家级规划(指国务院及其有关部门颁布，下同)明确的民用运输机场项目。

2.铁路项目。国家级规划明确的铁路项目，《推进运输结构调整行动计划(2018~2020年)》明确的铁路专用线项目，国务院投资主管部门批准的城际铁路建设规划明确的城际铁路项目，国务院投资主管部门批准的城市轨道交通建设规划明确的城市轨道交通项目。

3.公路项目。国家级规划明确的公路项目，包括《国家公路网规划(2013~2030年)》明确的国家高速公路和国道项目，国家级规划明确的国防公路项目。

特殊政策:对省级公路网规划的省级高速公路、连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路，可以占用永久基本农田。

(四)能源类。国家级规划明确的能源项目。电网项目，包括500千伏及以上直流电网项目和500千伏、750千伏、1000千伏交流电网项目，以及国家级规划明确的其他电网项目。其他能源项目，包括国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源开采、油气管线、水电、核电项目。

(五)水利类。国家级规划明确的水利项目。

(六)为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的交通、能源、水利基础设施项目。

3.明确:严格占用永久基本农田的重大建设项目范围。(1)党中央、国务院明确支持的重大建设项目;(2)按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》(发改投资〔2020〕688号)要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目;(3)中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目;(4)纳入国家级规划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目;(5)省级公路网规划的省级高速公路和连接原深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路项目;(6)原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。

后两个文件尽管表述略有不同，但对照分析，可以看出允许占用永久基本农田的重大建设项目内容是一致的，基本限于国家或符合要求的省级重大项目，唯一区别之处是新文件第六类针对符合条件的贫困地区、国家扶贫重点县，可以占用永久基本农田的建设项目允许扩展到省级以下基础设施、民生发展项目(省级以下，是否包括乡镇、村?)。

由于各地永久基本农田保护率都比较高，一般80%以上，甚至90%多的耕地都划为永久基本农田，特别是《国土资源部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》(国土资规[2016]10号)取消多划一定比例永久基本农田的弹性规定后，线性工程及占地面积较大的一些单选项目选址完全避让永久基本农田更为困难。也就是说，对于上述几类类重大建设项目以外的其他建设项目，特别是线性工程，比如省级以下高速公路、一般省级公路、市级以下道路、水利，包括农村公路、道路等建设项目，如何落地将面临巨大挑战。

需要注意的是，各地在建设项目占用永久基本农田方面有时会开点口子，比如近日浙江出台的15条稳经济政策措施提出:对急需建设的乡村振兴类建设项目，允许在耕地面积有增加、质量有提升、生态有改善、空间布局有优化的前提下，调整永久基本农田布局等。

三、符合条件的临时用地，经批准可以临时占用永久基本农田(链接:你问我答 | 临时用地能占用基本农田吗?)

1.《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)规定:临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，在不修建永久性建(构)筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经县级自然资源主管部门批准可临时占用，并在市级自然资源主管部门备案，一般不超过两年。

年11月4日自然资源部印发《关于规范临时用地管理的通知》明确:制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田，可以建设用地方式或者临时占用未利用地方式使用土地。临时用地确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。同时，该文件还提高了临时用地审批层级:由此前临时用地占用永久基本农田由县级自然资源部门审批报市级自然资源部门备案，调整为:县(市)自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。

3.自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知(自然资发〔2022〕129号)明确:落实临时用地政策。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。直接服务于铁路工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。

也就是说，制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的临时用地不得占用永久基本农田(其中满足条件且直接服务于铁路施工(公路为什么不可?)的制梁场、搅拌站临时用地，可以占用一般耕地);其他临时用地难以避让确需占用永久基本农田的，需要满足不修建永久性建(构)筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，应当通过土壤剥离、编制土地复垦方案、用后复垦验收交还，报市级或者市级以上自然资源主管部门审批。

四、符合严格条件的设施农业，可以占用永久基本农田

年12月17日，自然资源部、农业农村部联合印发《关于设施农用地管理有关问题的通知》(自然资规[2019]4号)规定:设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划;破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

年11月27日自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》明确:永久基本农田不得转为农业设施建设用地。严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

也就是说，不破坏耕作层的种植类设施农用地可以占用永久基本农田，2021年11月27日后，严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

五、曾经符合条件的种树种草可以使用永久基本农田，但2021年11月27日后一律禁止了

1.新《土地管理法》和《基本农田保护条例》规定:禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

2.《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)规定:永久基本农田不得种植杨树、桉树、构树等林木(非全部)，不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物，不得种植其他破坏耕作层的植物。已经种植的，由县级自然资源主管部门和农业农村主管部门根据农业生产现状和对耕作层的影响程度组织认定，能恢复粮食作物生产的，5年内恢复;确实不能恢复的，在核实整改工作中调出永久基本农田，并按要求补划。

年11月27日自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》明确:永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼;严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物;严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带。

也就是说，2021年11月27日之后，永久基本农田一律不得种树种草，不得用于发展林果业、绿化带等。

六、符合条件的探矿采矿，经批准可以占用或临时使用永久基本农田:

《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)规定:

石油、天然气、页岩气、煤层气等油气战略性矿产的地质勘查，经批准可临时占用永久基本农田布设探井。在试采和取得采矿权后转为开采井的，可直接依法办理农用地转用和土地征收审批手续，按规定补划永久基本农田。

煤炭等非油气战略性矿产，矿业权人申请采矿权涉及永久基本农田的，根据露天、井下开采方式实行差别化管理。对于露天方式开采，开采项目应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求;对于井下方式开采，矿产资源开发利用与生态保护修复方案应落实保护性开发措施。井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施，要符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求。

设矿业权与永久基本农田空间重叠的，各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管，允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续。已取得探矿权申请划定矿区范围或探矿权转采矿权的按上述煤炭等非油气战略性矿产管理规定执行。矿业权人申请扩大勘查区块范围或扩大矿区范围、申请将勘查或开采矿种由战略性矿产变更为非战略性矿产，涉及与永久基本农田空间重叠的，按新设矿业权处理。矿业权人不依法履行土地复垦义务的，不得批准新设矿业权，不得批准新的建设用地。

七、符合条件的生态用地，经批准可以使用永久基本农田:

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确:已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出;已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。

《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)规定:党中央、国务院确定建设的重大生态建设项目，确实难以避让永久基本农田的，按有关要求调整补划永久基本农田和修改相应的土地利用总体规划。省级人民政府为落实党中央、国务院决策部署，提出具有国家重大意义的生态建设项目，经国务院同意，确实难以避让永久基本农田的，按照有关要求调整补划。其他景观公园、湖泊湿地、植树造林、建设绿色通道和城市绿化隔离带等人造工程，严禁占用永久基本农田。

对位于国家级自然保护地范围内禁止人为活动区域的永久基本农田，经自然资源部和农业农村部论证确定后应逐步退出，原则上在所在县域范围内补划，确实无法补划的，在所在市域范围内补划;非禁止人为活动的保护区域，结合国土空间规划统筹调整生态保护红线和永久基本农田控制线。

对不能实现水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15—25度的坡耕地、严重沙漠化和石漠化耕地、严重污染耕地、移民搬迁后确实无法耕种的耕地等，综合考虑粮食生产实际种植情况，经国务院同意，结合生态退耕有序退出永久基本农田。

公司农化服务制度

一、《通知》出台背景

为深入贯彻《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)、《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电〔2020〕24号)、《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(国办发〔2020〕44号),全面落实永久基本农田特殊保护制度,自然资源厅会同农业农村厅通过实地调研,在认真研究并广泛征求省级有关部门和市(州)自然资源主管部门意见的基础上,依据相关法律法规,制定出台了本《通知》。

二、《通知》主要内容

《通知》主要内容由正文和附件两部分组成。

(一)正文共有三个方面内容

1.坚守永久基本农田控制线。一是强调从严管控非农建设占用永久基本农田,严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划,规避占用永久基本农田的审批。二是坚决防止永久基本农田“非农化”和“非粮化”。包括禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。禁止以河流、湿地、湖泊治理为名,擅自占用永久基本农田挖田造湖、挖湖造景等。三是严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。新建的自然保护地不准占用永久基本农田。

2.严格限定永久基本农田占用和调整。一是严格限定非农建设占用永久基本农田的范围。深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目,确实难以避让永久基本农田的,可以纳入重大建设项目范围。二是严格限定临时用地和设施农业用地占用永久基本农田条件。三是严格限定生态建设占用和涉矿占用补划永久基本农田的条件。四是严格限定开展永久基本农田质量建设调整永久基本农田的条件。依据《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《全国国土规划纲要(2016—2030年)》,实施农村土地综合整治重大行动,整体推进田水路林村综合整治,规范开展城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等,涉及永久基本农田调整的,在确保耕地数量有增加、质量有提高、生态有改善前提下,可制定所在项目区范围内永久基本农田调整方案,由自然资源厅会同农业农村厅负责审核调整方案合理性、可行性,审核通过后按照法定程序修改相应的土地利用总体规划。

3.量质并重做好永久基本农田调整和补划。一是建立永久基本农田储备区。占用永久基本农田原则上均须在储备区中补划,不再重复开展补划的实地踏勘。二是重大建设项目占用按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求进行补划,补划的永久基本农田必须符合部、省有关要求,原则上与现有永久基本农田集中连片。三是明确开展永久基本农田质量建设涉及永久基本农田调整的具体要求。全域土地综合整治试点涉及永久基本农田调整的,永久基本农田调整方案应纳入村庄规划。四是及时更新永久基本农田数据库。各市(州)上报的调整方案通过两厅联合审核后,自然资源厅统一在全国永久基本农田监测监管系统进行填报更新。五是正确处理与永久基本农田核实整改补划的关系。

(二)附件有4个方面内容

1.明确农村土地综合整治永久基本农田调整的相关具体要求。一是布局有优化。二是数量有增加。三是质量有提高。四是生态有改善。五是其他要求。

2.制定农村土地综合整治永久基本农田调整方案(参考格式)。主要内容包括项目概况、调整前项目区耕地和永久基本农田情况和永久基本农田调整的基本情况。

3.制定永久基本农田调整(初步)方案专家意见表(参考格式)。包括立项和工程完工阶段论证事项和论证意见。

4.制定永久基本农田调整(初步)方案审核表(参考格式)。包括立项和工程完工阶段论证事项和审核意见。

三、《通知》主要特色

1.进一步明确农村土地综合整治涉及永久基本农田调整的程序。《通知》印发后立项的农村土地综合整治项目涉及永久基本农田调整的,在立项阶段编制永久基本农田调整初步方案,专家评审和立项审批主管部门明确意见;工程完工后,编制调整方案,由市(州)自然资源主管部门会同农业农村主管部门组织专家评审,经严格审核后报自然资源厅,并抄送农业农村厅。由自然资源厅委托省国土整治中心开展技术复核,复核通过后由两厅联合审核,审核意见作为验收必备要件。

2.进一步严格农村土地综合整治涉及城乡建设用地增减挂钩需开展永久基本农田调整的条件。涉及城乡建设用地增减挂钩需开展永久基本农田调整的,初步方案在立项审批主管部门审核批复前,须经自然资源厅组织踏勘论证。未编制初步方案的,不予调整。

3.进一步细化农村土地综合整治永久基本农田调整的相关要求。一是布局有优化。明确调出、调入仅限于本项目区范围内。调入的永久基本农田均与现有永久基本农田相邻。调入后永久基本农田图斑平均规模高于调整前永久基本农田图斑平均规模。二是数量有增加。明确项目实施后耕地面积有增加,其中全域土地综合整治试点项目新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%。调入的永久基本农田面积(含水田面积)大于调出永久基本农田面积(含水田面积),其中全域土地综合整治试点项目新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。三是质量有提高。明确项目实施后耕地质量等别有提高,调入的永久基本农田平均质量等别高于调出的永久基本农田平均质量等别。四是生态有改善。明确地面坡度5度—25度的坡耕地应改造为水平梯田,梯田田坎宜采用土坎、石坎、土石混合坎或植物坎等,盆地丘陵区梯田化率不低于85%,盆周山地区、川西南山地区梯田化率不低于80%。调入的永久基本农田要符合《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB15618-2018)。五是明确工程完工后,涉及永久基本农田调整补划未发生变化的,调整方案与初步方案一致。有变化的,不得超过初步方案调整量的10%。

法律分析：农化服务是公司产品和农民之间的桥梁， 是公司和经销商之间的润滑剂， 只 有通过这种服务性的工作， 才会使经销商对于所销售的产品有一个全面科学的认 识，也才会信心百倍的去经营公司产品， 实现厂商共同发展， 所以开展农化服务 不仅可以帮助广大农民科学种田， 提高农产品质量和品质， 增收节支， 还有助于提升企业形象，促进经营业务开展。

法律依据：《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》

（一）是严禁违规占用耕地绿化造林。禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。违规占用耕地及永久基本农田造林的，不予核实造林面积，不享受财政资金补助政策。

（二）是严禁超标准建设绿色通道。要严格控制铁路、公路两侧用地范围以外绿化带用地审批，道路沿线是耕地的，两侧用地范围以外绿化带宽度不得超过5米，其中县乡道路不得超过3米。不得违规在河渠两侧、水库周边占用耕地及永久基本农田超标准建设绿色通道。禁止以城乡绿化建设等名义违法违规占用耕地。

（三）是严禁违规占用耕地挖湖造景。禁止以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景。不准在城市建设中违规占用耕地建设人造湿地公园、人造水利景观。

（四）是严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。新建的自然保护地应当边界清楚，不准占用永久基本农田。自然保护地以外的永久基本农田和集中连片耕地，不得划入生态保护红线。

（五）是严禁违规占用耕地从事非农建设。不得违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等。巩固“大棚房”问题清理整治成果，强化农业设施用地监管。加强耕地利用情况监测，对乱占耕地从事非农建设及时预警，构建早发现、早制止、严查处的常态化监管机制。

（六）是严禁违法违规批地用地。各地区不得通过擅自调整县乡国土空间规划规避占用永久基本农田审批。对各类未经批准或不符合规定的建设项目、临时用地等占用耕地及永久基本农田的，依法依规严肃处理，责令限期恢复原种植条件。