农村饮用水水源地问题：求法律专家

为了进一步推进农村饮水安全工程建设，加强农村饮用水水源保护工作，按照《水污染防治行动计划》要求，相关意见如下：

一、分类推进水源保护区或保护范围划定工作

以供水人口多、环境敏感的水源以及农村饮水安全工程规划支持建设的水源为重点，由地方人民政府按规定制定工作计划，明确划定时限，按期完成农村饮用水水源保护区或保护范围划定工作。对供水人口在一千人以上的集中式饮用水水源，按照《水污染防治法》《水法》等法律法规要求，参照《饮用水水源保护区划分技术规范》，科学编码并划定水源保护区；日供水1000吨或服务人口10000人以上的水源，应于2016年底前完成保护区划定工作。对供水人口小于一千人的饮用水水源，参照《分散式饮用水水源地环境保护指南（试行）》（以下简称《分散式指南》），划定保护范围。

对已建成投运的农村饮水安全工程，工程建设及管理单位应于2015年底前向当地环保和水利部门提供相关基础资料，协助做好水源保护区或保护范围的划分及规范管理工作。对新建、改建、扩建的农村饮水工程，工程建设单位应在选址阶段进行水量、水质、水源保护区或保护范围划分方案的论证；水源保护区和保护范围的划分、标志建设、环境综合整治等工作，应与农村饮水工程同时设计、同时建设、同时验收。

二、加强农村饮用水水源规范化建设

1、设立水源保护区标志。地方各级环保、水利等部门，要按照当地政府要求，参照《饮用水水源保护区标志技术要求》《集中式饮用水水源环境保护指南（试行）》（以下简称《集中式指南》）及《分散式指南》，在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志，加强饮用水水源标志及隔离设施的管理维护。

2、推进农村水源环境监管及综合整治。地方各级环保部门要会同有关部门，参照《集中式指南》《分散式指南》等文件，自2015年起，分期分批调查评估农村饮用水水源环境状况。对可能影响农村饮用水水源环境安全的化工、造纸、冶炼、制药等重点行业、重点污染源，要加强执法监管和风险防范，避免突发环境事件影响水源安全。结合农村环境综合整治工作，开展水源规范化建设，加强水源周边生活污水、垃圾及畜禽养殖废弃物的处理处置，综合防治农药化肥等面源污染。针对因人类活动影响超标的水源，研究制定水质达标方案，因地制宜地开展水源污染防治工作。

3、提升水质监测及检测能力。地方各级水利、环保部门要配合发展改革、卫生计生等部门，按照本级人民政府部署，结合《关于加强农村饮水安全工程水质检测能力建设的指导意见》的落实，提升供水工程水质检测设施装备水平和检测能力，满足农村饮水工程的常规水质检测需求。加强农村饮水工程的水源及水厂水质监测和检测，重点落实日供水1000吨或服务人口10000人以上的供水工程水质检测责任。地方各级环保部门要按照《全国农村环境质量试点监测工作方案》要求，开展农村饮用水水源水质监测工作。

4、防范水源环境风险。地方各级环保部门要会同有关部门，排查农村饮用水水源周边环境隐患，建立风险源名录。指导、督促排污单位，按照《突发事件应对法》和《突发环境事件应急预案管理暂行办法》规定，做好突发水污染事故的风险控制、应急准备、应急处置、事后恢复以及应急预案的编制、评估、发布、备案、演练等工作。参照《集中式地表饮用水水源地环境应急管理工作指南（试行）》，以县或乡镇行政区域为基本单元，编制农村饮用水水源突发环境事件应急预案；一旦发生污染事件，立即启动应急方案，采取有效措施保障群众饮水安全。

三、健全农村饮水工程及水源保护长效机制

地方各级水利、环保部门要会同有关部门，结合农村饮水工程建设、农村环境综合整治、新农村建设等工作，多渠道筹集水源保护资金；按照《农村饮水安全工程建设管理办法》等规定，切实加强资金管理；落实用电用地和税收优惠等政策，推进县级农村供水机构、环境监测机构和维修养护基金建设，保障工程长效运行，确保饮水工程安全、稳定、长期发挥效益。严格工程验收，确保工程质量，未按要求验收或验收不合格的要限期整改。明确供水工程及水源管护主体。指导、督促农村饮水工程管理单位，建立健全水源巡查制度，及时发现并制止威胁供水安全的行为；规范开展水源及供水水质监测和检测，发现异常情况及时向主管部门报告，必要时启动应急供水。

四、进一步加强组织领导

进一步提高认识，认真履行职责、密切配合、协同作战，切实加强农村饮水安全保障工作。

地方各级环保部门要会同水利、发展改革、住房城乡建设、卫生计生等部门，加快推进农村饮用水水源环境状况调查评估工作，抓紧划定水源保护区或保护范围，组织编制农村饮用水水源保护相关管理办法，加强水源保护区环境综合整治及规范化建设等工作。

地方各级水利部门要会同环保、发展改革、住房城乡建设、卫生计生等部门，因地制宜优化水源布局，推进区域集中供水，加强农村饮水工程建设及管理，组织制定相关规范性文件，落实安全保障措施，及时发现和消除安全隐患，持续提升农村居民饮水安全保障水平。

五、强化宣传教育和公众参与

地方各级水利、环保部门要会同有关部门，切实加强农村饮用水安全、水源保护等相关知识及工作的宣传力度，增强农村居民水源保护意识。按照本级人民政府要求，逐步公布水源水和出厂水水质状况，搭建公众参与平台，强化社会监督，构建全民行动格局，切实提升农村饮水安全保障水平。

中国各地城市建设步伐的加快和工业的迅猛发展，带动了周边地区农村的建设。小城镇成了农村现代化建设的突出表现，也成了新的农村人口聚居点[1 ] .农村城镇工业的发展与人口的增多，使农村用水格局发生了变化，因此研究农村城镇化进程中的水资源问题，对农村城镇的发展和水资源的可持续利用有着重要意义。

　1　农村水资源利用现状

　1. 1　水资源利用率低，生活用水不能保障

　中国共有耕地13003. 92 万hm2 ，其中有效灌溉面积为5424. 94 万hm2 ，年灌溉用水量为4190亿m3 左右，约占全国总用水量的70 %以上，占农村用水量的85 %以上[2 ] .长期以来，传统的粗放灌溉方式造成水资源极大浪费。中国农村灌溉渠道2/ 3是土渠，渗漏大、蒸发严重，水利用系数约为0. 45 .2001 年中国粮食总产量为45263. 7 万t ，由此看来，1m3 水的效益平均为1. 08 kg 粮食，而一些发达国家利用现代科技1m3 效益在2 kg 以上。

　在农村工业用水方面，从全国范围来看，沿海地区农村城镇民营企业较多，工业发达；内陆农村城镇主要以商业为主，总体农村工业用水比重较小，但浪费现象却惊人，水的重复利用率不到35 % ，有些地区和行业甚至不足10 %，远远低于发达国家70 %～80 %的水平[2 ] .

　在农村生活用水方面，中国农村自来水普及率很低，大部分地区没有给水排水设施。随着农村城镇化进程的加快，中国水资源短缺和水污染问题日益严重，农村饮用水遭遇了水质严重超标、可用水源减少等问题。目前，中国农村安全饮水发展水平与中等发达国家相比还存在明显差距。据介绍[ 2 ] ，目前世界中等发达国家农村安全饮水普及率为70 %以上，发达国家在90 %以上。中国的安全饮水普及率大致为东部70 %，中部40 % ，西部更低。据联合国儿童基金会等国际组织估计，目前中国还有3 亿多人饮用不安全水源之水，主要分布在农村。在上述人口中，有大约1/ 4 的人没有任何净化水源。剩下的3/ 4 虽有净化水源，但是水质远不能达到国家安全标准，中国普及安全饮水的任务还很重。

　导致农村生活水源的不安全性主要有2 个原因：一是由于水体中含有自然界天然的氟化物、砷、盐等，并且可能同时含有大量病菌；二是人为的废物污染和工农业化学污染。

　1. 2　地表水径流量减少，地下水位下降

　资料表明[3 ] ：一些河流在旱季断流，而在雨季又得不到及时补偿造成长期干涸；在农村，人们经常向坑塘倾倒各种生活垃圾，导致水体富营养化，使坑塘面积逐年减小；在西北、华北等地，由于地表水的缺乏，农业灌溉过量抽取地下水，致使地下水位下降情况严重。

　1. 3　水资源需求结构不合理

　目前农村用水量中，农业用水占绝大部分，工业和生活用水比重很小。随着工业化、城镇化进程的加快，工业用水和城镇用水将大幅度增加，农业、工业、生活用水结构将发生变化，三者之间的矛盾将会明显体现出来。解决这一矛盾的主要方法是工业用水和生活用水挤占农业灌溉用水，但这必然会影响粮食生产。农村水资源的结构性矛盾直接影响到农村经济的发展。

　2　农村城镇化带来的水资源问题

　2. 1　农业用水问题

　由于城镇化的快速发展和城镇数量的不断增加，城镇需水量将急剧增加，居民对生活用水的量与质的要求也将提高，从而使水资源“农转非”趋势明显。

　水资源“农转非”是指农业水资源通过不同途径改作它用，导致单位水资源所产生的效益高于原有的水资源利用模式。从发展的角度看，这是一种进步。我国正处于现代化建设时期，这种趋势将随时间的推移更加明显。目前，大量水资源“农转非”并没有制约农业的发展。以粮食生产为例，1949 年全国粮食总产量为1. 13 亿t ，1998 年全国粮食总产量为4. 9 亿t ，可以看出粮食产量呈上升趋势。这种现象主要是由农业科学进步推动的，特别是农业节水技术的推广。水资源“农转非”的必然趋势促使农业要走一条高效率低水耗之路，从而使用水效率提高。

　近几年来，中国粮食总产量出现下滑趋势。造成粮食减产的原因主要是：

　1） 耕地面积减少；

　2） 自然灾害频繁，可灌溉用水不足；

　3） 部分农民放弃种植谷类作物，改种其他经济作物。就中国现状而言，水资源“农转非”要有量的控制。

　2. 2　水污染问题

　随着城镇化进程的加快，城镇生活污水和工业废水排放量急剧增加，导致城镇水体污染。水环境的恶化，一方面降低了水资源的质量，对人体健康和工农业用水带来不利影响；另一方面，由于水资源被污染，原本可以被利用的水资源失去了利用价值。

　随着中国环境治理力度加大，水质恶化的势头有所抑制，但从总体上判断，水质恶化的趋势不可回避，水污染正从城市向农村扩展。与大城市相比，小城镇资金短缺，市政建设落后，排水体制不健全，大多数没有污水处理厂，居民的环境保护意识淡薄，有的人甚至向水体倾倒生活、生产垃圾，同时大量的生活、生产废水随自然地势流入坑河，致使水体污染日益严重[4 ，5 ] .以浙江某城镇为例：该城镇面积为15. 8 km2 ，人口为10. 4 万，城镇毗邻广大农村，环境容量较大，但情况却不容乐观；据2004 年6 月份监测部门对城区地表水的普查结果表明，从1994 - 2004 年小城镇内8 个较大的坑塘的总面积由原来的43 万m2 缩小到25 万m2 ，减少了41. 8 %；在居民活动比较频繁的地区，有的坑塘面积减少了近85 % ，几乎被填平。

　城镇水体污染，直接威胁到居民身心健康。坑塘面积的缩减，使其蓄水防洪能力降低。坑塘水不能流动，只能靠物理、化学、生物方式进行自然净化，要达到净化要求十分困难；而且被污染的地表水会渗透到地下，污染地下水，造成今后的用水隐患，后果严重。

　3水资源可持续利用对策

　3. 1　建设高效节水防污的城镇体系

　为了减少城镇化建设带来的水资源问题，在农村城镇化进程中，既要合理地进行规划建设和生产布局，又要采取相应的措施，加大对水资源的保护，建设高效节水防污的城镇体系。

　1） 控制城镇规模和人口数量　城镇建设要因地制宜，绝不能盲目攀比城镇化率和城镇规模，应根据可采集的水资源量，确定城镇规模的界限。城镇发展应严格遵循与自然条件相协调的原则，充分考虑对生态环境的影响[6～8 ] .

　随着城镇化建设的快速发展，城镇人口将不断增长，相对减少了人均水资源占有量，造成水资源紧张和水环境恶化。控制人口数量既能减少对水资源的需求量，又能降低生活污水的排放量，减轻对水体的污染。

　2） 优化城镇布局结构　从以下方面优化城镇布局结构：将城镇的发展放在区域范围内考虑；以大城市为城镇体系的核心和龙头，以中小城镇为城镇体系的扩展延伸方向，以各市县确定的若干个中心镇为重点培育对象，作为城镇体系规划的重要补充，抓紧编制定位科学、布局合理、切合实际的城镇体系规划；进一步完善市县域城镇体系规划，加强城乡结合部的规划管理，将规划调控范围从建成区或总体规划控制区，扩大到总体规划区和城镇体系规划范围内的建制镇；同时，将城市水源地也纳入集中统一规划管理。

　3） 调整产业结构　在中国大部分地区，传统支柱产业是本地区参与国内外市场竞争的重要力量，这些产业耗水量和污水排放量都很大。因此，应从以下方面调整产业布局：应加快石化、冶金、采矿、煤炭、轻纺、建材等行业的改造升级，围绕节能降耗、防治污染和提高水资源重复利用率，积极采用先进技术，同时不再新建和扩建这些产业；充分利用地区资源优势，培育节水型产业，使之产生良好的经济效益与社会效益；坚持高起点，运用新技术，推进高新技术产业化，带动整个工业结构的优化升级和持续发展。

　3. 2　建立节水型农业生产体系

　1） 积极发展节水灌溉工程　节水灌溉的核心是提高水的利用效率，把水利工程措施和农业技术措施相结合，限度地利用水资源。通过灌区改造和整治以及输水渠道的防渗措施，努力提高渠系水利用系数。

　2） 推广节水的农业技术措施　要实现节水农业的持续发展，必须采取以下措施：依靠科技进步，发展综合学科、交叉学科，研究流域的社会经济状况、生态环境以及它们的相互关系；切实改变重建设、轻管理的状况，建立流域和区域相结合的水资源统一管理体制，制定和完善科学的用水定额及指标评价体系；采用有效的科技和经济手段实现水资源的优化配置，提高水资源利用率，促进水资源的供需平衡，构建合理、节水、高产、高效以及生态良性循环的农业体系。

　3. 3　加强水资源综合管理

　加强水资源的综合管理，是确保城市生活、生产和环境用水的重要保障。因此，职能部门要在认真调查研究的基础上，掌握准确的数据与信息，提高水资源的保护、利用和管理水平，使水资源的保护、利用和管理与经济社会发展相协调，使水资源的管理体制适应现代化建设的新要求。同时职能部门要做到以下几点：

　1） 实行以流域或区域为单元的水资源综合管理体制；

　2） 强化对地表水和地下水资源数量和质量的综合管理；

　3） 要大力推广节水技术，更新节水器具，要调整产业结构，减少耗水型工农业生产项目，引导和鼓励节水型产业的发展；

　4） 在水资源利用方面，要引入市场机制，运用价格杠杆更好地配置水资源，以利于水资源的节约与保护；

　5） 提高公众保护水资源的意识，鼓励公众参与水资源规划管理、节水以及水资源评价活动；

　6） 要加大节水工作的宣传力度，提高公众觉悟，使其正确选择水资源消费模式，积极参与保护水资源的活动和树立节约用水的观念。

　4　结　语

　农村城镇化是一个涉及全球的经济社会演变过程，也是工业化的必然结果，伴随而来的水资源问题也越来越严重。因此在城镇化进程中应合理调配水资源，制定有效的节水、防污措施，限度地发挥水资源的效益，以实现城镇社会经济的可持续发展和水资源的可持续利用。