关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见的银发〔2010〕198号

中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行;各省（自治区、直辖市）银监局、证监局、保监局;国家开发银行、各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，中国邮政储蓄银行：

农村金融服务是党和政府联系农村、农民的重要纽带。2008年10月，人民银行和银监会在中部六省和东北三省组织开展了加快推进农村金融产品和服务方式创新试点。一年多来，试点工作取得明显成效，试点实践证明，加快推进农村金融产品和服务方式创新，是全面改进和提升农村金融服务、加强信贷结构调整的重要抓手，是新形势下缓解农村和农民贷款难、促进城乡公共金融服务均等化和支持社会主义新农村建设的有效手段。为贯彻落实党的十七届三中全会、中央农村工作会议和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）文件精神，抓紧落实2010年《政府工作报告》中提出的切实改善农村金融服务的有关任务，人民银行、银监会、证监会、保监会决定在全国范围内推进农村金融产品和服务方式创新工作。现提出如下意见：

一、突出创新重点，着力满足符合“三农”实际特点的金融服务需求

（一）大力发展农户小额信用贷款和农村微型金融。鼓励和引导金融机构通过零售、批发等多种方式着力扩大农村小额贷款投放，积极发展农户小额信用贷款和农户联保贷款，鼓励开发多样化小额信用贷款产品，努力满足农民多元化信贷需求、支持农民工返乡就业创业和大学生“村官”创业富民。积极扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款的覆盖面，努力满足农村商业、服务业、流通业、小手工业和建筑业等专业化、市场化的资金需求。着力研究和解决农村弱势群体的金融服务需求，让更多的农村中低收入人群能够享受到现代化金融服务。

（二）有效满足发展现代农业和扩大农村消费的资金需求。对符合信贷条件的科研、农资、种养、加工、仓储、运输、营销等整个现代农业产业链和相关农村服务业贷款，要加快审批，及时投放。多方面拓宽有实力、有条件的大型农业产业化龙头企业和农村专业合作组织的融资渠道，加大对跨国涉农贸易和农业投资、海外生产加工基地和营销网络建设的支持力度。积极做好“万村千乡市场”、农村商品配送体系建设、农村社会化服务和农村信息化建设等配套金融服务工作，为农民扩大消费提供融资便利。

（三）切实加强对农业农村基础设施建设的信贷支持。有条件的地方要建立健全涉农中长期信贷投放的激励机制，鼓励和引导银行业金融机构特别是政策性银行围绕农田水利基本建设、农业综合开发、统筹城乡发展、农业商品基地建设等重点领域，针对各类农村基础设施项目的信贷需求特点，创新涉农信贷管理模式，完善涉农信贷管理制度，切实加大信贷投放，积极提供多元化融资便利。

（四）探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。在城镇化和农业产业化程度高的地区，金融部门要积极支持和配合当地党委和政府组织推动的农村土地承包经营权流转和农房用地制度改革，按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点，丰富“三农”贷款增信的有效方式和手段。

（五）积极推动和做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作。深入贯彻落实《中国人民银行 财政部 银监会 保监会 林业局关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（银发〔2009〕170号）精神，在加快完善集体林权制度改革配套制度建设的基础上，全面推进林权抵押贷款业务，探索多种贷款偿还方式，加快涉林信贷产品的开发研究，培育一批有市场竞争优势(310368,基金吧)、产业关联度大、带动力强的林业品牌企业和品牌产品，提高林业产业规模化经营水平，带动中小林业企业发展。

（六）加快推进农村金融服务方式创新。涉农银行业金融机构要结合地方实际，改进金融服务流程，完善贷款营销模式，推动农村金融服务方式多样化、多元化。积极开展农户贷款流程再造，促进农户贷款业务流程标准化、规范化，切实提高审批效率，有效控制信贷风险。鼓励银行业金融机构采取信贷员包村服务、金融辅导员制度、“贷款+技术”等方式，大力推动信贷服务方式创新。

二、拓宽金融服务范围，合理运用多样化的金融工具管理和分散农业行业风险

（七）有效扩大抵押担保范围，加强涉农信贷风险管理。鼓励涉农银行业金融机构根据当地的“三农”金融需求，在国家现行法律允许、财产权益归属清晰、风险有效管理控制的前提下，完善涉农担保贷款业务操作流程，健全涉农贷款担保财产的评估、管理、处置制度，不断创新基于多种信息获取方式上的贷款技术，积极探索建立有效的信用风险分散转移机制，因地制宜、灵活多样创新信用模式和扩大贷款抵押担保物范围。建立健全政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，鼓励有条件的地方设立涉农担保资金或成立涉农担保公司。

（八）充分发挥银行间债券市场在有效分散和管理农业风险方面的积极作用。支持符合条件的经营稳健、管理科学、市场有前景的优质涉农中小企业发行短期融资券、中小企业集合票据等非金融企业债务融资工具，进一步拓宽支持“三农”发展的直接融资渠道。加快发展农业高科技企业的高收益债券，引导农业企业通过资本市场融资。

（九）加强涉农信贷与涉农保险的合作，综合发挥银保服务“三农”的功能作用，完善农村金融服务体系，支持农村经济又好又快发展。保险公司要不断提升农业保险覆盖面和渗透度，积极探索开展涉农贷款保证保险。银行业金融机构要将涉农保险投保情况作为授信要素，鼓励借款人对贷款抵押物进行投保。研究拓展涉农保险保单质押的范围和品种。继续探索发展吸收银行和保险公司参与的多种形式或组合方式的农村信用共同体。

（十）鼓励农产品(000061,股吧)生产经营企业进入期货市场开展套期保值业务，充分运用期货交易机制规避市场风险。推动期货业经营机构积极开展涉农业务创新，逐步拓展农产品期货交易品种，为农村经济发展服务。

三、加强政策协调配合，营造有利于农村金融创新的配套政策环境

（十一）综合运用多种货币政策工具，拓宽涉农信贷资金来源。鼓励有条件的地方安排一定的再贷款额度，专门用于支持银行业金融机构开展农村金融产品和服务方式创新业务；适当调剂再贴现规模，专门用于支持开展农村金融产品和服务方式创新的银行业金融机构办理涉农企业商业汇票再贴现。

（十二）做好农村地区支付结算工作，提高农村支付结算服务水平。充分发挥农村信用社在农村支付结算服务中的主导作用。加快推进农村地区支付服务基础设施建设，逐步扩展和延伸支付清算网络在农村地区的辐射范围。大力推广非现金工具支付，减少农村地区现金使用。继续加强和完善支付结算业务代理制，促进城乡支付结算服务的互补发展。

（十三）加强农村信用体系建设，改善农村金融生态环境。积极主动配合地方政府或在地方政府的支持指导下，组织各涉农金融机构，灵活采取群众喜闻乐见的多种形式加大农村地区信用法制与信用知识宣传力度。推进农户电子信用档案建设，积极开展农户信用评价工作。加快农村中小企业信用体系建设，探索建立农民专业合作社等农村经济组织的信息采集与信用评价机制。

（十四）改善和实施鼓励创新的市场准入政策。对农村金融产品和服务方式创新取得明显成效的银行业金融机构，支持其优先设立村镇银行等新型农村金融机构、跨区域兼并重组，并在网点布局调整方面实施市场准入绿色通道，对风险可控的新业务实行备案制。对于支农成效显著、风险控制能力强、推动农村金融产品和服务方式有特色的农村信用社，不将支农再贷款纳入存贷比监管指标考核，优先将其改制为农村银行类机构。

（十五）发挥财政性资金对金融资源的杠杆拉动作用。在有条件的试点地区，鼓励地方政府通过增加财政贴息资金、增加担保公司和再担保公司资本金注资或设立风险补偿基金等多种方式，建立涉农贷款风险补偿制度。建立和完善考核制度及奖励机制，鼓励县域内各金融机构法人和各金融机构的分支机构将新增存款主要留在当地使用。

四、把握创新工作原则，确保农村金融产品和服务方式创新取得实效

（十六）务求实效。农村金融创新不能为创新而创新，不能不顾政策规定和风险而盲目创新，要坚持从实际出发，要坚持财务可持续，让管用、有效的农村金融产品和服务更多一些，为农村和农民多干实事、好事。

（十七）因地制宜。要立足当地的省情、县情、乡情和村情，根据当前农村经济社会发展变化趋势和当地“三农”金融需求，积极探索、创新可操作性强的金融产品与服务方式，让农业、农村和农民能够得到更高效、更便捷、更实惠的金融服务，加快推进农业发展方式转变。

（十八）协同配合。农村金融创新要注重财税政策、监管政策、货币政策和农村保险业发展的协调配套，通过多项政策的组合形成合力，进一步调动和激发金融机构参与农村金融市场的内在积极性和创造性，引导更多的金融资源投向“三农”。

（十九）风险可控。坚持市场化和政策扶持相结合的原则，以市场化为导向，以政策扶持为支撑，健全和完善正向激励机制，在审慎稳健开展金融创新的同时，合理分散金融风险，科学防范法律风险，坚决严控道德风险，有效防控操作风险。

五、加快探索和构建推动农村金融产品和服务方式创新的长效机制

（二十）大力发展和培育富有竞争性的多层次农村金融市场。加快做实中国农业银行(601288)“三农金融事业部”，充分发挥政策性银行在支持“三农”发展中的积极作用，继续推进农村信用社深化改革。鼓励和引导商业银行和社会资金投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构以及小额贷款公司。鼓励国家控股的大型银行和其他金融机构采取有效措施开办农村金融业务，积极参与农村金融市场竞争，引导更多信贷资金投向农村。鼓励研发设计水平高、抗风险能力强的金融机构设立农村金融产品创新的专门机构。

（二十一）积极建立和完善推动农村金融产品和服务方式创新的工作协调机制。人民银行各分支机构和银监会、证监会、保监会派出机构要参照《中国人民银行中国银行(601988,股吧)业监督管理委员会关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》（银发〔2008〕295号）要求，加强合作，密切配合，牵头建立推动创新的跨部门工作协调机制，加强与发展改革、财政、税务、农业等部门的协作配合，努力协调落实相关配套政策，加强政策指导和创新管理，保证农村金融产品和服务方式创新工作的有序、有力、有效开展。

（二十二）加强创新工作的信息沟通和监测评估。要在摸清底数、做实基础的同时，进一步加强沟通交流，相互学习借鉴，及时总结交流创新的好经验、好做法。加强创新工作的动态信息反映，定期编发创新工作简报。加强创新工作的信贷政策导向效果评估，做好农村金融专题研究和深层次分析。

（二十三）培养和锻炼创新型农村金融人才。要加强涉农银行业金融机构人才队伍建设，加强业务培训和金融法制教育，调动基层创新积极性。注重培育具有涉农金融业务开拓创新能力、熟悉农村金融市场的高素质人才队伍。

（二十四）更加注重做好政策宣传解释工作。要加大政策宣传解释力度，通过多种新闻媒体，面向社会广泛报道农村金融产品和服务方式创新的工作动态、成效经验和先进典型，为推动农村金融产品和服务方式创新创造良好的舆论环境，让农村金融创新得到更多的关注和更好的发展。

中国人民银行

银 监 会

证 监 会

保 监 会

二〇一〇年五月十九日

所谓 再担保，是指为担保人设立的担保。当担保人不能独立承担担保责任时，再担保人将按合同约定比例向债权人继续剩余的清偿，以保障债权的实现。双方按约承担相应责任，享有相应权利。

再担保是相对于原担保而言，是担保链条的延续，与再保险相似，是再担保人对原担保人信用的增级或信用损失的弥补，也为维护与实现债权人利益起到保障作用。其基本运作模式是原担保人以缴付再担保费为代价将部分担保风险责任转移给再担保人。

再担保概述编辑

再担保是一种特殊的担保形式，有其特有的设立条件和实践意义。再担保不同于共同担保、重复担保和反担保。可以设立再担保的主担保仅限于保证、抵押和质押，再担保的方式有保证再担保、抵押再担保和质押再担保三种。再担保人享有主担保人享有的一切抗辩权，同时也享有专属于再担保人的抗辩权。再担保人在承担再担保责任之后享有向债务人和主担保人的追偿权。

再担保其实就是社会信用体系建设的一种制度设计，是用再担保这一新兴金融工具来完善担保体系和防范金融风险的探索创新，可以部分转移担保机构承担的风险，国际经验证明再担保体系的形成可以直接有效地帮助小微企业信用担保机构分担风险。

担保，特指《担保法》规定的担保，即在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中，债权人需要以担保方式保障其债权实现而设定的担保。

再担保再担保的方式

编辑

再担保方式主要采用固定比例再担保、溢额再担保和联合再担保三种。

固定比例再担保是由担保人和再担保人约定，对在一定担保责任限额内的业务，担保人将全部同类担保业务都按约定的同一比例向再担保人进行再担保，每项业务的担保费和发生的损失，也按双方约定的比例进行分配和分摊。

溢额再担保是由担保人将其超过预定限额的担保责任向再担保人进行再担保，或由担保人和再担保人共同对被担保人担保，由再担保人承担超过担保人预定限额的担保责任，对每一项业务的担保费和发生的损失也按双方承担的比例进行分配和分摊。

联合再担保是指对于数额较大的或超过担保人规定担保能力较多的单项担保业务，经协商一致，可由省市担保机构共同与被担保人签定委托保证协议，共同与银行签定保证合同，双方按各自承担责任的比例承担相应的权利和义务。

再担保再担保的条件

编辑

再担保作为一种特殊的担保方式，其设定必须符合以下条件：

1、以主担保存在为前提。再担保的设定必须以主债权之上已设定担保为前提，这是再担保设立的对象条件。

2、再担保人必须是主担保人之外的人。

3、再担保的设立需要当事人明确约定。

再担保再担保机构

编辑

工程再担保机构是由工程担保监管部门批准设立的，为了向专业工程担保公司提供专门的增值和增信服务，从而提高专业工程担保公司的市场竞争力和抗风险能力，目的是为了推动整个工程担保体系的可持续健康发展。

当专业工程担保公司信用放大倍数达到限额时，可向工程再担保机构申请再担保，经再担保机构评审符合再担保条件的，即可获得工程再担保机构的信用放大。

再担保机构可以对专业工程担保公司进行评级以确定相应专业工程担保公司的信用、整体风险控制水平以及经营状况从而确定信用放大倍数。

工程再担保机构可以优化专业工程担保公司的生存环境，引导更多的专业工程担保公司规范执业；促进工程担保行业的均衡、协调发展；为推动整个工程担保体系的建立和完善打下基础。

再担保再担保发展

编辑

中国融资担保业在市场化改革中应运而生，再担保机制的建立和发展，是完善我国融资担保体系制度性创新和重要举措。近年来，我国再担保机构以政府政策为导向，以多元化的再担保产品为切入点，以提升行业整体服务能力为目标，通过发挥再担保的增信扩能、分险补偿、引领规范重要机制作用，稳步提升担保规模，不断放大杠杆效应，进一步提高了行业整体抗风险能力，基本形成覆盖全国的再担保框架性体系。

自2007年东北再担保公司成立以来，再担保在完善中小企业信用担保体系建设中发挥重要作用，作为完善中小企业信用担保体系的基础性环节和构建小微企业及“三农”融资支持长效机制的一项重要制度已经基本建立。据中经未来产业研究院发布的《2016-2020年中国担保行业发展前景与投资预测分析报告》显示，截至2014年底，有24个省（市、区）建立了再担保机构或明确了再担保职能的融资机构，另有江西、广西、重庆和四川4省（市、区）正在积极筹建中，海南、西藏与新疆3省（区）还未明确本地区再担保职能的承接机构。[1]

24个省份共成立区域性、省级再担保职能（或部分职能）的再担保机构25家，其中：北京、山西、内蒙古、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、贵州、云南、陕西、宁夏等13个省份成立了省级再担保机构；天津、河北、黑龙江、安徽、河南、湖北、湖南、甘肃、青海等9个省份明确了承担省级再担保职能（或部分职能）的融资担保性担保机构；东北再担保的业务覆盖东北三省与内蒙古。[2]

2015年8月13日，国务院印发《关于促进融资担保行业加快发展的意见》提出，发挥政府政策导向作用，研究论证国家融资担保基金通过股权投资、技术支持等方式，支持省级再担保机构发展。各省（区、市）人民政府要按照政府主导、专业管理、市场运作的原则，推动省级再担保机构以股权投资和再担保业务为纽带，构建统一的融资担保体系；完善再担保机制，提升辖内融资担保机构的管理水平和抗风险能力，统一管理要求和服务标准，扩大小微企业和“三农”融资担保业务规模。[3]

再担保再担保业务

编辑

我国再担保存在显著的区域性差异，各地再担保机构对再担保业务存在不同理解。比较典型的业务类型有以下三种：

一般责任再担保。一般责任再担保是指与再担保机构合作的担保机构因经营不善而破产时，再担保机构承担担保机构破产而无力赔付的担保责任，也就是风险兜底，给银行业金融机构等债权人以信心，从而实现对合作担保机构的信用增进。从本次统计情况看，共有10家再担保机构开展了一般责任再担保业务，其中甘肃、河南、山西、东北、湖北等再担保机构开展的再担保业务以一般责任再担保业务为主。

连带责任再担保。连带责任再担保相对于一般责任再担保而言，并不是无条件的连带责任担保。在赔付次序上，晚于担保机构；在赔付条件上，以担保机构无力偿付为前提。连带责任再担保主要是在一般责任再担保的基础上，根据市场各方的需求，对再担保机构承担合作担保机构无力赔付责任的前提做进一步的调整，有的是赋予一定的宽限期，有的是重新定义担保机构无力赔付的条件，最终的效果是在债务人不履行债务时，债权人可以要求担保机构代偿，也可以要求再担保机构代偿，即债权人债权得到担保机构和再担保机构的双重保障，进而提升担保机构的信用和承担责任能力。

比例再担保。比例再担保是指与再担保机构合作的担保机构向债权人承担担保责任的同时，将已承担的担保责任按照一定的比例向再担保机构申请再次担保，再担保机构承担这部分风险，如果发生代偿，则由再担保机构按照约定方式和比例予以代偿补偿，进而为合作担保机构分担风险，保障其资产流动性和代偿能力。[