如何提高财政支农资金的使用效率

提高财政支农资金使用效率的几点建议

针对上述存在的问题，笔者认为扭转这种局面，切实提高财政支农资金使用效率，可以按照“统”、“聚”、“活”、“控”“实”五字真言来调整。

（一）结合实际，资金管理环节“统”

涉农项目资金统一申报、统一下达、统一考核。按照“自下而上申报、自上而下下达、综合考核验收”的要求，由基层根据当地农村经济社会发展实际，统一由县级人民政府在综合本级涉农部门意见的基础上，提出本级下年度农业农村需要建设的项目报市级人民政府备案，由市级统一上报省级农村工作领导小组审核后，省级财政根据省级农村工作领导小组审核的情况，将相关项目资金下达到对口涉农部门，由部门根据项目下达渠道的规定将项目资金直接下达到县，并负责组织实施和服务指导工作。项目实施完成后，由项目主管的同级纪委、农村工作领导小组成员单位抽选业务骨干组成综合考核组，统一验收考核，从而使项目的审批、资金的拨付、项目的组织实施和考核验收四者有机区分开来，避免在项目资金使用管理上，既当“运动员”又当“裁判员”的现象发生，从机制上堵住项目资金跑、冒、漏、滴的问题。

（二）资金整合，财政支农力量“聚”

　资金整合，即是变分散投入为集中建设，加大项目资金的整合力度。按照“政府主导、规划引导”的要求，以县为单位，以新农村建设为龙头，除扶贫、救灾、救济和中央明确要求直接补贴到农户手中涉农资金不允许整合外，省级其余投入到农村的各级财政资金，可以直接下达到县，只明确建设内容和建设数量，将选点权交由县级政府自主决定，验收时，只考核县级建设质量和项目建设点是否符合要求。同时，为了避免“吃大锅饭”，省级可以从总的资金盘子里拿出不低于20%的资金量，作为奖励资金，用于奖励那些建设成效的县。县级政府根据项目资金的问题，充分利用好各级新农村建设试点示范项目、农业产业化建设、农村基础设施建设和农村社会事业建设工程这四个平台，按照“集中连片”建设的思路，将性质趋同、目标接近的资金捆绑打包、拼盘使用，一个村庄一个村庄地滚动推进，力争在一定的时期内，将区域内的所有村庄集中打造一片，切实扭转有点上典型，面上难以开花的局面。整合财政支农资金。综合考虑现代农业发展现状与投入特点，以财政支农资金使用效益最大化为目标，整合财政支农资金。如此，可降低中间成本，减少资金运行过程中“线损”与“耗损”，从而不断规范财政支农资金投向，科学合理配置公共财政资源。具体而言，本着资金性质不变、安排渠道不变、监督管理不变的原则，以县级政府为单位，统筹安排本级财政支农资金，集中力量办大事。就整合基点而言，可依托现代农业发展、农民教育与培训、农村公共服务体系供给为平台；就整合范围而言，除救灾资金等特殊用途资金外，尽可能将所有财政支农资金进行“打包”使用；就整合重点领域而言，可聚焦于农业产业化项目、农村基础设施等建设领域；就整合方法而言，要坚持统一、严格的申报立项、计划部署、组织操作、执行监督及绩效评价。整合财政支农赞釜关键在于实现相关主体激励相容，打破原有部门界限，这必然涉及各方利益重新调整，有待厘清各职能部门间“利益同构体”关系，核心是明确整合资金的牵头部门。

（三）改良机制，资金配套方式“活”

现有财政支农资金配套机制有待改良。财政支农资金分级配套制所产生的“联动效应”值得肯定，但同时衍生的“累退效应”也不容忽视，公平与效率必须兼顾。新时期，有必要结合实际情况，科学调整农业支持资金分配机制。一方面，积极推动各级政府支农的财权与事权相协调。针对基层财政困境，上级政府要有效辨识各级政府的支农边界，适当地放宽财权、压缩事权，并采取各种有效措施监管地方财政配套资金。另一方面，中央财政要继续完善转移支付制度。高度重视中西部粮食主产区保障国家粮食安全与农产品有效供给的主体地位，通过修正粮食主产区利益补偿机制、取缔支农项目地方财政配套等方式继续加大转移支付力度，保证国家支农政策落到实处，财政支农资金有效投放。同时，加大对贫困落后地区的财政帮扶力度，实现公共财政的阳光普照大地。简言之，财政要坚决履行公共服务均等化理念，正视区域间发展差异，致力于全国范围内财政支农资金的合理配置。

（四）加强监管，资金使用全程“控”

加大财政支农资金监管力度。长期以来，财政支农资金存在“重投入、轻效益”的思维定式，“重资金分配、轻资金管理”“重事前淮备、轻事中控制和事后评价”成为各级政府的普遍行为。很多情况下，由于财政支农资金投放后所产生的经济效益、社会效益与生态效益难以定量评估，财政支农资金使用效益缺乏有效考核。一些项目建设，由于信息不对称，更重要的是奖补配套制存在监管漏洞，造成基层政权时常合谋套取财政资金，并引发道德风险与逆行选择。事实上，尽管各类资金在具体用途上均有清晰的归属管理关系和规则，但实际执行中，条块分割、分散决策的问题依然严重。下一步，要改变以往“事后检查，违纪处罚”的模式，积极吸纳多元主体，创新改良各类手段，实现资金运行全过程的监督，从法制、制度、技术等全方位、多视角来建立健全财政支农资金监管机制。具体而言，在事前，要审查把关，有效规范资金管理；在事中，要跟踪监控，切实保障资金安全；在事后，要检查稽核，加强预算支出绩效评价工作，合理评估资金效益，将绩效评价结果作为下年度安排项目和资金的参考因素。

（五）强化政策，立足三农脚步“实”

“三农”问题互为表里，财政支农政策影响广泛，既要考虑政策实施的必要性与可操作性，更要系统辨识政策完备性，有效减少政策偏差，合理规避政策失败。尤其在当前我国综合国力相对有限及财政绝对实力相对不足的大背景下，更是要科学化、精细化地使用财政支农资金，提高资金使用效率。一方面，针对当前社会兴农爱农的大浪潮，要对财政支农政策效应进行理性的预判，立足于“三农”发展全局进行政策“顶层设计”，梳理各类政策间交叉性，正视外部性，强调互补性，加强协作性。另一方面，用动态眼光密切关注财政支农政策的执行现状，若发现由于制定误差而导致政策执行的目标缺失、手段不力、范围模糊等问题，要及早采取措施防止政策损失放大化。此外，还要关注财政支农政策执行中的多元化情况，聚焦区域差异性与个体异质性，在各级政府提高执行监督力度的同时，提倡部分政策执行与基层情况相结合，增强适用性与可行性。(作者：梁昌斌)

一、“三农”问题的主要表现

(一)改革开放以来的“三农”发展，经历了四个阶段。

1.联产承包，实现生产和收入超常规增长。1978年以来打破“一大二公”形成的对农民的集中管理，通过联产承包把农民从生产力的束缚中解放出来，还劳动者生产选择的自主权和产品的所有权。使生产的成果与自身的利益紧密地联系起来。这种联产联利，使农民的生产积极性一下子焕发出来，成为推动农业高速增长的强大动力.1978-1985年，农业净产值平均增长6.4%，农民纯收入年均增长16.9%，是农业超常规增长时期。

2.结构调整，为农民增收形成新动力。1985年至20世纪90年代初，在主要农产品产量相对稳定的情况下，农民收入的增长主要靠结构调整。农业内部经济作物、养殖业比重扩大，乡镇企业异军突起，成为农民收入的主要增长点。但这一时期由于农产品价格走低，各种税费增多，农民收入增长受到抑制，城乡差距进一步扩大。

3.劳力转移，形成农民收入的主要增长。20世纪90年代初至今，由于城市化速度加快，城市基础设施突飞猛进地发展，中国工业化进入新的阶段，沿海地区向内地转移产业的步伐加快，沿海与内地工业化、城市化的发展，需要大量劳动力，而农村正是这种廉价劳动力的主要来源。尽管农民务工收入已占到农民收入的相当比重，2002年江西全省农民人均在外务工得到的纯收入为658元，占全省农民人均纯收入的28.2%，但农民的身份未变，农民外出务工是劳动地点的外延而不是真正的身份置换，因而也不可能与城市真正融合在一起。这一过程中，城乡差距进一步扩大。

4.城乡统筹，从根本上解决“三农”问题。20世纪90年代末期以来，中国经济持续发展，工业化长足进步，特别是沿海等地区工业化和城市化水平的提高，加快实现了从以农哺工到以工补农的战略转变，解决二元结构导致的问题，既日益突出又有了必要的条件。实现城乡统筹发展问题真正被提到议事日程上来。中央确立了多予、少取的原则，加大了扶持农业、农村和农民的力度。费改税，农村电网改造和城乡同网、同价，乡镇公路建设等措施不断改善农村发展的环境，农村发展进入新的历史时期。

(二)新阶段农业和农村经济发展的重大变化。

农业和农村经济发展进入新阶段以来的这段时期，是农业结构加快调整的时期，是农村改革不断深化的时期，是农产品供给最充裕的时期，同时也是农民增收最困难的时期。2003年12月24日中央农村工作会议，概括了这一时期的六个方面的重大变化，有助于我们对新阶段特征和发展规律的认识。

1.农产品供求关系发生重大变化。农产品供求由长期短缺转变为总量大体平衡、丰年有余，农产品市场由卖方市场转变为买方市场。多少代仁人志士梦寐以求、为之不懈奋斗的“但愿苍生得温饱”的目标得以实现。随着温饱问题的基本解决和收入水平不断提高，城乡居民用于食品支出的比重逐步下降，食品消费结构也发生很大变化。这使农产品的增长在受到资源约束的同时，越来越受到需求的制约。农业结构问题凸显，农产品价格一度低贱，增产难以增效，增产难以增收的问题日益困扰农业发展。

2.劳动力就业格局和转移动因发生重大变化。随着农业和农村经济结构调整、工业化和城镇化提速，农村劳动力加快由种植业向养殖业转移，由农业向非农业流动，由农村向城镇集聚。现在已有超过1／3农村劳动力转移到非农产业，大批劳动力跨地区流动和进城务工。农民外出就业很大程度上不再是权宜之计。相当一部分进城农民，由一人进城到举家进城，由暂时居住到稳定居住，由离土不离乡到离iX.离乡。我国劳动力的就业格局将稳定呈现农业就业比重逐步下降，非农业就业比重稳步上升，外出就业较快增加的基本态势。

3.农民收入增长的主要来源发生重大变化。农业收入仍是农民收入的重要基础，但农民收入的增长来源日益多样化、多元化。农民收入由主要来自农业转向农业和非农业并举，由主要来自种植业转向种植业、养殖业并举，农民增收由主要靠增加产量、提高价格转向主要靠提高效益、扩大就业。目前农民收入构成中来自非农产业的比重已接近一半，工资性收入的比重已占到1／3，工资收入对农民收入增长贡献率达80%左右，来自非农产业和进城务工的收入已成为农民收入增长的主要来源。

4.农村发展对城镇和国民经济的依赖程度发生重大变化。城乡发展的互动性、互补性越来越强，农业和农村经济发展越来越受到宏观经济环境的影响。随着市场经济体制的建立和完善，城乡分割的二元结构开始有所打破，多种生产要素加速流动，工农之间、城乡之间相互联系、相互依赖、相互补充和促进。

5.我国农业与世界农业的关联程度发生重大变化。随着经济全球化和农业国际化，各国农业联系更为紧密，农业专业化分工日益明显，农产品国际竞争日益激烈。加入WTO后，既为我国农业发展带来了机遇，为引进资金、技术和扩大农产品出口创造了条件，也使我国农业发展更加直接地面临来自国际市场、国外产品和技术的严峻挑战。我国是农业生产大国，也是农产品消费大国。随着农业对外开放程度的提高，一方面，我国对国际市场有着巨大影响；另一方面，国际农产品的丰歉、价格的高低、品种的多少、质量的优劣，直接影响和冲击国内生产和市场。

6.农业和农村发展的内涵发生重大变化。在农产品短缺时期，农业发展的主要任务是增加产量、保证供给，往往忽视资源和环境的保护；在农业生产力比较低下的情况下，我们主要是发展农村经济，往往很难顾得上农村社会事业的发展。随着农业综合生产能力和农民收入水平的提高，人们开始追求生活质量的提高、生态环境的改善和自身的全面发展。全面建设小康社会，对农业和农村发展提出了更新、更高的要求。农业和农村发展，不仅要保持数量增长，而且要注重改善结构、提高质量、增加效益；不仅要开发利用资源，而且要重视保护资源和生态环境；不仅要繁荣经济，而且要加快社会事业的发展。

(三)发展中出现的“三农”问题。

在整个国民经济快速成长的过程中，一些长期困扰农业和农村经济发展的深层次矛盾并没有根本解决，同时由于农村内外部各种环境和条件的变化，又产生许多新情况和新问题。这些问题被综合概括为“三农”问题。

1.农民问题，主要是三个方面：(1)农民收入增长缓慢因而导致城乡居民收入差距日益扩大。自20世纪80年代中期农民增收放缓以后，90年代末期至今农民收入始终处于低速增长状态，与城市居民收入的高增长形成越来越大的反差。1997-2002年的6年中，农民人均纯收入只增加549.5元，不及城镇居民收入增量的1／5；平均增长率不到4%，仅为城镇居民收入增幅的一半。而且农民收入很不平衡，由于农村内部收入分化，少数高收入户掩盖了多数低收入户，近半数的农民收入处于零增长状态，许多农产收入下降。城乡居民收入差距持续扩大，由20世纪80年代中期的1.81倍，扩大到2002年3.1倍。(2)农民经济利益得不到有效维护。由于缺乏风险分散机制，长期以来农民是农产品价格的被动接受者，农业的自然风险和市场风险主要由农民来承担。由于缺乏利益保护机制，土地等生产要素的非农化转移中，农民是被动接受土地的低价格而不能享有其应得的利益；在劳动力转移中，农民作为最弱势的群体，常常是最低工资的接受者，创造着城市经济财富而不能分享其利益。(3)农民的平等权利得不到保障。由于事实上缺乏强有力的利益代表者，农民在发展过程中不能完全享有与城市居民同等的权利。在农村，普遍缺乏必要的社会保障，不能享受公共卫生、医疗和教育。即使进入城市，实际上成为城市建设者和财富创造者，但不能享有与原市民同等的城市公共福利，更没有平等参与社会事务的政治权力。例如，广东东莞市常住人口100万人，打工人口有500万人，这100万和500万就是截然不同的两个阶级，他们共同创造了城市的繁荣，但却享受着完全不同的待遇。

2.农业问题，主要表现在三个方面：(1)缺乏专业化分工导致的生产低效率。对于绝大多数农村地区，在实行联产承包制以后，二十多年来，实际上没有进行更深入的制度变革，传统农业并没有得到根本的改造，分家分户经营、自给性生产为主，出售剩余产品为辅的格局没有从根本上改变。由于生产方式落后，农业生产效率十分低下。土地产出率不高、劳动生产率也不高，因此日益缺乏竞争力。(2)缺乏有效的生产要素投入，导致发展后劲不足。诺贝尔奖获得者舒尔茨曾指出，改造传统农业必须从外部注入新的生产要素：资本、技术、人才以及新制度要素。然而在现行体制下，这个过程是反向进行的：加快工业化和城市化的结果是导致农村廉价的生产要素和资源流向城市和工业，形成支持工业化的“低成本”优势。出现三个净流出，即土地价值净流出，农村资金净流出和优秀劳动力净流出，使农业发展的支撑条件日益弱化。这就使中国改造传统农业的速度和效益大打折扣。有人估计，改革开放以来，城市占用农地的差价，约在2万亿元之巨，相当于改革开放前30年价格剪刀差总额的4倍。近几年，农村资金大量流向城市，农业资金大量流向非农业。农民创造了40%以上的居民储蓄，但在全社会贷款余额中，农业和乡村企业贷款则占比只是5%左右。特别是农业优势劳动力外流，使农业从业人员素质普遍下降。如江西农村劳动力转移率为27%，但19-30岁年龄组的转移率达55%。“青壮劳力不下田”，务农主要是老、弱、妇、幼。(3)农产品结构与市场结构不相适应，导致农产品卖难伺题经常性突出。由于缺乏强有力的沟通城市、面向国内外大市场的流通体系，千家万户的小生产与千变万化的大市场缺乏有效的联结手段，难以避免结构调整的盲目性。产品结构不合理、质量水平不高、不适应市场对农产品需求多样化、优质化和精细化的需求，致使农业发展长期缺乏有效的市场拉动力。

3.农村问题，主要是四个落后：经济落后、文化落后、社会落后、乡村面貌落后。由于庞大的乡村管理构架与薄弱的乡村经济不相适应，导致乡村负债问题十分突出，不仅使正常的经济周转困难，还使乡村的信用体系受到严重破坏。由于长期缺乏文化、教育等方面的足够投入，农民素质差、生活单调，缺乏必要的文化消费等现象十分突出。在原有的严密组织被破除后，乡村社区建设成为整个中国社区建设最为薄弱的环节，由于缺乏互帮互助机制，缺乏行业协调机制，从而农民成为最无组织性的群体。由于基层组织和乡级政府职能上的错位，乡村规划落后，或基本上没有规划，也无法得力执行规划的问题十分普遍，导致乡村建设混乱，村容、村貌不堪人目。乡村环境的脏乱差已成为中国最大的环境问题之一。